【極憲解析】當黨主席就可以控制立法院，小英你心動了嗎？

文/陳彥亘（台大法碩士，律師考試及格）

一、 行政權和立法權應獨立運作，以確保彼此制衡

在先前〈能不能解釋一下馬總統的「不沾鍋」？〉文章與〈10張圖看懂「馬總統」的不沾鍋〉中，大家已經知道憲法規定的總統權限使得總統權責不相符，主要有兩點：

(1) 總統任命行政院長不用立法院同意，且總統不需要對立法院負責，使得總統可以透過行政院長影響施政，成敗卻由行政院長負責。立法院雖然可以透過質詢、預算、法律、覆議、不信任案監督行政院，但監督總統的手段，只剩門檻較高的彈劾與罷免。

(2)總統的國家安全大政方針權無邊無際由難以監督，過去舉凡高度爭議的議題，例如：服貿、貨貿、亞投行、中生納保，總統都透過國家安全大政方針權而迴避立法院的審查。

而在〈第一次「當總統」就上手〉中，大家已經知道總統與行政院長的人事提名權，總統的人事提名權包含司法院大法官、考試委員、監察委員與檢察總長等；行政院長的人事提名權包含中選會、NCC、公平會等獨立機關委員，但畢竟行政院長由總統提名，所以總統還是可以干預行政院長的人事提名權。為了避免總統與行政院長提名的人過於偏頗，所以憲法規定總統與行政院長提名後都須由立法院行使人事同意權來制衡。

簡單來說，憲法上總統的權限很大，立法院的監督權限很小。不過，因為立法院有人事同意權，使得立法院成為最能夠監督總統的機關。因此，為了讓立法院能有效監督總統，憲法雖然讓總統可以控制行政院、司法院、考試院、監察院的人事，但絕對不會讓總統可以提名任何立法院的人事。

憲法雖然讓總統可以控制司法院的人事，但絕對不會讓總統可以提名任何立法院的人事。圖為四名在提名審查會經立委質詢的大法官提名人。（圖片來源：中央社www.cna.com.tw）

二、 不幸的，總統透過兼任黨主席，就可以一手掌握立法院

憲法雖然不讓總統提名立法院的人事，但沒有設下有效的屏障，使得總統還是可以透過兼任黨主席的方式控制立法院的人事，要了解其原因，主要可以分為兩個部分說明，第一是黨主席的權限，第二是立委喪失黨籍是否喪失立委身分。

(1)首先是黨主席的權限。政黨可以透過黨章來約束黨員，如果黨員違反黨章，黨中央可以對黨員施行黨紀處分，最嚴重可開除黨籍。就現況來說，黨中央的決定多半取決於黨主席的意思，代表黨主席可以決定黨員的去留。

(2)其次是立委喪失黨籍是否喪失立委身分。立委如果是披掛黨籍參與選舉，之後在擔任立委時如果違反黨章，還是可能被所屬政黨開除黨籍，此時當初披掛黨籍選上的立委，是否會同時喪失立委身分，則有所爭議，司法院大法官便曾針對這個爭議作成釋字第331號解釋。

釋字第331號處理了不分區立委喪失黨籍的情形，不分區立委必須由政黨提名，政黨自然負有約束當選人的責任，以示向選民負責。因此不分區立委如果喪失黨籍時，即喪失當選基礎，同時喪失立委身分。

從釋字第331號可以推論出，區域立委不以政黨提名為必要，而且選民可以透過罷免的規定來要求立委對選民負責，因此區域立委喪失黨籍時，並不喪失立委身分。

然而，即便區域立委喪失黨籍不喪失立委身分，但如過喪失黨籍，下次選舉時便無法獲得政黨提名，少了政黨的支持，代表少了人力與經費的支援，也將流失支持該黨的選民，所以區域立委也不敢貿然違背黨章。

今年大選選前遭到中國國民黨開除的五名民意代表，轉戰立委選戰的紀國棟、李慶元、張碩文、楊實秋皆落敗。（圖片來源：南早中文http://www.nanzao.com/）

由此可知，黨中央可以透過開除立委黨籍來控制立法院的人事，如果由總統兼任黨主席的話，代表總統可以透過黨主席的身分，利用黨章干預立委對於總統的監督與人事同意權，教訓不聽話的立委，使得立法院監督制衡總統的憲法設計落空。

三、 為了避免總統受到「黨主席」的誘惑，使權力失衡，應修憲防範總統干預立法院人事運作

從上述的說明可知，現行的憲法雖然規定立法院監督總統的方式，但是存在漏洞足以架空憲法。因此，本文主張應該透過修憲，在憲法中增加兩項規定：
(1)總統不得兼任黨主席，避免總統透過黨主席身分開除立委黨籍。
(2)無論區域或不分區立委，喪失黨籍並不喪失立委身分，避免黨意凌駕民意，無法有效發揮監督總統的功能。

雖然如此的設計，並沒有辦法完全排除總統對立法院的干預（例如總統還是可以找一個聽話的黨主席，立委還是會怕喪失黨籍無法獲得下屆選舉時政黨提名）。然而，憲政改革本來便不是增加這兩項規定就能完美無瑕的，相關的制度，包含憲政體制、選舉制度、政黨結構和黨內初選制度，均有一併修正的必要，才有辦法讓憲政運作趨於順利。

在蔡英文的總統任期當中，他到底會不會受到黨主席權力的誘惑呢？還是他願意建立一個更符合權力分立原則的制度呢？（圖片來源：三立新聞網www.setn.com）