【極憲法庭】數人頭就可以拆你家？－市地重劃應有的正當法律程序有哪些？（釋字第739號解釋）
文/極憲焦點編輯
圖片來源：華視新聞
一、解釋摘要
司法院釋字第739號解釋，聲請人胡ＯＯ所有的土地為市地重劃範圍，其認為台中市政府核定重劃籌備會成立及核定籌備會所擬具之重劃計畫書之程序違法，提起行政救濟未果，主張平均地權條例第58條第2項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條 、第20條規定，侵害其財產權聲請釋憲（本案併同台灣桃園地方法院法官認為承辦之案件所適用之平均地權條例第58條第3項有違憲之疑義提起釋憲，一併審理）。本案涉及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第8條第1項、第9條第3款、第20條第1項、第9條第6款、第26條第1項以及同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序、平均地權條例第58條第3項，是否合憲之爭議。大法官認為，上開規定除平均地權條例第58條第3項，分別違反法律保留、正當行政程序，侵害人民財產權與居住自由，相關機關應依於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。本號解釋共有9份意見書提出。
二、解釋文重點分析
(一) 憲法同時保障人民財產權以及居住自由，若政府欲剝奪應符合法律保留並遵守正當行政程序
憲法第15條規定人民財產權應予保障，是為了確保個人依財產的存續狀態行使其自由使用、收益及處分的權能，並免於遭受公權力或第三人的侵害，以實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
憲法第10條規定也保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預的居住的自由。
國家為增進公共利益，雖然可以透過法律或法律明確授權的法規命令對於人民的財產權或居住自由予以限制，但依法律授權訂定之法規命令，仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍，方符憲法第23條法律保留原則。
又憲法上正當行政程序原則的內涵，應視所涉基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素綜合考量，由立法者制定相應的法定程序。
(二) 自辦市地重劃程序會影響到人民財產權和居住自由權，須符合憲法正當行政程序的要求以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者的權益
自辦市地重劃個案是由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍內之土地所有權人，被迫參與自辦市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。
又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物的使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，又應依主管機關核定的重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配，而受有財產權及居住自由之限制。
申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行的程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件的同意比率規定，皆是整體行政程序的一環，必須要符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者的權益，始符合憲法的要求。
(三) 獎勵重劃辦法第8條第1項，將迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害的危險，不符正當行政程序：
獎勵重劃辦法第8條第1項[1]規定籌備會的成立有以下兩種方式：
- 如果土地所有權人未達12時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何；
- 土地所有權人12人以上時，僅須7人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何。
以上兩種方式，皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由的意旨。
(四) 自辦市地重劃事項應由「重劃會」辦理，獎勵重劃辦法將非過度任務交由「籌備會」辦法，違反法律保留
平均地權條例第58條第1項[2]規定，自辦市地重劃事項應由重劃會辦理，雖然依據此規定，可以解釋為授權主關機關可以規定，進行市地重劃成立重劃前，設立籌備會。但籌備會的功能應該限於處理籌組重劃會的過渡任務，而不包括應由重劃會行使之職權。
獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款規定[3]、第20條第1項[4]、第26條第1項[5]，都是重劃會的職權，並非是籌組重劃會的過渡任務，卻交由籌備會處理，除與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符外，而且超出同條第2項規定的授權目的與範圍，違反法律保留原則。
(五) 獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，違反正當行政程序
主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫的行政行為，是以公權力對於自辦市地重劃個案為必要的監督及審查決定，不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，並影響原有土地上的他項權利人權益，性質上屬於行政處分。
相關法令除應規定主管機關應設置適當組織為審議外，並應按審查事項、處分內容與效力、對於權利限制的程度分別規定應踐行的正當行政程序。
但主管機關於核定擬辦重劃範圍的程序並不符合以下要求，致未能確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會，以主張或維護其權利，應有違憲：
- 未要求主管機關應設置適當組織為審議；
- 未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會；
- 未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外的其他土地所有權人；
再者，主管機關於核准實施重劃計畫之程序並不符合以下要求，致未能確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會，以主張或維護其權利，應有違憲：
- 未要求主管機關應設置適當組織為審議；
- 未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達；
- 未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定；
- 未將前項之理由連同已核准的市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人。
(六) 平均地權條例第58條第3項同意比率並無太低，屬於立法裁量自由；至於獎勵重劃辦法規定違憲部分應於1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力
上述各段關於獎勵重劃辦法規定違憲部分，相關機關應依本解釋意旨，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。
另由於，市地重劃只要有關同意的比率不要太低而違反憲法要求的正當行政程序，都屬於立法形成之自由。
平均地權條例第58條第3項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」並難以認為已達違反比例原則、平等原則之程度。
但有關機關宜審酌擬辦自辦市地重劃的區域是否已擬定細部計畫或是否屬於平均地權條例第56條第1項各款得辦理市地重劃的區域，或重劃範圍是否業經主管機關列入當地分區發展計畫土地，或有進行市地重劃的急迫性等因素，適時檢討申請之同意比率，併此指明。
→直接上司法院大法官 #739號解釋http://goo.gl/QrhHbh
[1]獎勵重劃辦法第8條第1項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定……。」
[2]平均地權條例第58條規定：「
I為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……。
II前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」
[3]獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款規定：「籌備會之任務如下：……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之……申請核定及公告，並通知土地所有權人。」
[4]獎勵重劃辦法第20條第1項規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：……。」
[5]獎勵重劃辦法第26條第1項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：……。」