【極憲解析】我們是勞工！－簡述美國研究生助理工會的爭議

文／曾翔（政大勞工所碩士）

（圖片來源：哥倫比亞大學研究助理工會） http://www.columbiagradunion.org

2016年8月23日，美國全國勞工關係委員會（National Labor Relations Board, NLRB）終於認定研究助理乃是全國勞工關係法下的勞工，並認可哥倫比亞大學的研究助理工會Graduate Workers of Columbia（GWC）作為合法協商單位（bargaining unit）的地位。接下來只要通過代表權投票，哥倫比亞大學校方就必須強制與GWC進行協商。哥大研究生助理的勝利，為美國大學勞資關係建立了新的里程碑。

本文在此將簡要地回顧美國大學研究助理工會的爭議。

一、爭議的原點：美國勞資關係的二分架構

美國大學的勞資關係依據該校是州立大學或私立大學而有所不同，這是因為美國的勞資關係制度上分成公部門與私部門兩大範疇，公部門又可以發成聯邦、州和地方三個層級。

私部門勞工適用1935年訂定的全國勞工關係法（National Labor Relations Act, NLRA），由所屬於聯邦的NLRB以及各地的NLRB分支管轄，該法賦予國內私人企業的勞工擁有組織工會，並與雇主進行集體協商的權利，但並不包含聯邦部門與州部門。也就是說，上個世紀早期，美國的公部門勞資關係是被排除在法制架構之外。（註一）

NLRA於1947年勞資關係法（Labor Management Relations Act，又稱Taft-Hartley Act）制定時補充增訂第二條第二款，將雇主的定義直接排除了美國政府、國營企業、聯邦儲備銀行和州政府及轄下組織；同時勞資關係法第305條也明文禁止聯邦雇員進行罷工，是以公部門的勞資關係法制一直處於真空狀態。一直到1959年威斯康辛州立法允許公部門勞工進行集體協商，才開始有鬆動的跡象，但彼時，威斯康辛州仍是唯一一個允許公部門集體協商的州。（註二）

爾後，在聯邦政府方面，1962年時總統約翰·甘迺迪（John F. Kennedy）簽署10988號行政命令，允許聯邦公部門勞工可以進行集體協商，用以彌補NLRA未涵蓋公部門勞工的問題，但該行政命令的適用對象也僅限於聯邦部門，州政府中依舊僅有威斯康辛州允許州政府轄下公部門集體協商，直到1960年代中期時起其他州方才跟進。

在這樣的背景下，由於州立大學屬於州政府轄下而被視為是公家機關，因此其所屬的所有工作者，包含教師、行政人員與研究生助理等等，都被視為州政府的僱員而不適用NLRA。進而，如果該州州法承認州政府僱員擁有集體協商權，則僱員組織就能成為被認可為具有協商代表權的工會，而得以進行集體協商；相對地，若州政府的法律排除了其僱員的集體協商權，則僱員自然無法以工會組織進行集體協商。

依據2004年的資料，包含加州、紐約州在內有14個州政府明確承認州立大學中研究生助理集體協商權；11個州允許州立大學僱員進行集體協商，但未明示研究生助理是否有權進行協商；俄亥俄州的情形較為特別，它拒絕給予研究生助理集體協商權，但仍承認其它州立大學僱員的權力；其餘23州則完全排除州立大學僱員的集體協商權。

目前，被認可的研究生助理工會幾乎都在州立大學。（註三）

二、私立大學研究生助理的爭議

由於私立大學適用NLRA，因此私立大學研究生助理工會的法定地位就必須回歸該法的規定，關鍵之處就在研究生助理是否是該法section 2(3)中所稱的勞工。

對此，NLRB早期採取否定見解，第一個案子是1972年的阿德菲大學（Adelphi University），NLRB僅認定教職員屬於適當的協商單位，而排除了研究生助理，爾後在1974年史丹佛大學的案件中明確指出研究生助理「主要是學生，而非勞工」（primarily student, not statutory labor）；直到2000年時，在柯林頓政府下的NLRB認可紐約大學研究生助理工會Graduate Students Organizing Committee（GSOC）的協商權，是第一個被認可的私校研究助理工會，該工會與紐約大學校方在2001年簽訂了第一份，也是後續幾年中各私立大學與研究生助理工會唯一一份的團體協約。

因為NYU案的衝擊太大，各私校校方開始有所串聯，布朗大學因為該校研究生助理工會提出協商要求，因而向NLRB要求廢止NYU的決定；當時因為已經改朝換代，小布希政府底下的NLRB毫無懸念地在2004年翻轉了之前的決定，認為研究生助理「主要是學生」，因此不受NLRA保障。

布朗大學一案對私校研究生助理工會造成重大的打擊，情況維持了約十年，直到2014年哥倫比亞大學GWC向NLRB地方分局申請認可並請求翻轉布朗大學的決定，才開始發生轉變。

三、二度翻轉的NLRB

執政當局自然是翻轉的主要原因之一，歐巴馬政府底下的NLRB在接受GWC的請願後，雖然地方分局依舊維持原決定不予認可，但是對外表態時已經嗅出立場鬆動的跡象，這無疑替私校研究生助理們打了一劑強心針，同時也讓各私校開始警惕並做出回應。

首先是做出反映的是NYU校方，該校在第一份團體協約到期之後就不願意再與GSOC進行協商，然而因為哥大申請之後官方態度的轉變，同時在GSOC罷工，市政府、市議員的壓力底下，NYU決定自行承認GSOC作為研究生助理的代表，並完成團體協約的簽訂。

接著是康乃爾大學，在2016年6月與該校研究生助理工會Cornell Graduate Students United簽訂協議，若NLRB翻轉了布朗大學決定，則將與工會進行團體協約協商。

再接著就是NLRB做出新的決定反轉了布朗大學決定，GWC為美國私校的研究生助理工會開始了新的一頁。

四、哥大決定速覽

在哥大決定中，NLRB衡諸NLRA的立法精神、大學勞資關係的實證經驗、與學術自由的衝突等等，並參酌最高法院、利害關係人與法庭之友的意見，最終推翻布朗決定，承認研究生助理乃是NLRA sec.2(3)中所謂的勞工，且研究生助理乃是適當的協商單位。

首先，NLRB指出NLRA sec.2(3)中所謂的勞工並不明確，必須參酌立法理由及政策精神來加以判斷。基於該法是為了鼓勵團體協商的實務與程序，同時保障勞工擁有選擇或是拒絕某個集體協商代表的完全自主權；同時，研究生助理接受校方指揮其工作，獲得報酬，這樣的情形與一般勞工殊無二致；故而NLRB認為必須將研究生助理納入保障。

NLRB同時批評布朗決定中認為「即使認定研究生助理是sec.2(3)中所謂的勞工，他們仍質疑給予研究生助理這樣的保障，能否實現NLRA的規範意旨」。NLRB指出這是未考察實務運作的錯誤想法，NLRB參酌了實證經驗，認為從目前州立大學研究生助理工會的經驗而言，工會確實地以代理人的身分完成勞資協商，提高了研究生助理的勞動條件，也因此自然是符合NLRA的立法理由與精神。同時，NLRB也指出，過往以研究生助理工會將破壞師生關係的論點，純屬於理論上的臆測，缺乏實質上的證據，州立大學的經驗同為明證。

而對「如果允許研究生助理工會進行集體協商，將侵害學術自由」這種見解，NLRB指出，依據最高法院對美國憲法第一修正案中的定義，學術自由所指涉的是大學中的講學與言論有不受政府直接、間接控制的自由，與大學內部的程序、勞動條件的形成無關。同時，依照教師工會的協商經驗，以及最高法院對於教師工會的集體協商所表示過的見解，皆認為大學與工會間的集體協商實與學術自由無涉。

過往以學術自由反對研究生助理工會者，都並未說明研究生助理工會如何地影響講學與言論自由。若是認為研究生助理工會與校方的協商內容，例如薪資、工時及其他事項會對大學自治產生影響，那麼，一來國會對此本身已有限制，再者，NLRB認為必須個案來判斷工會與校方間的協定是否妥適，因此不應該在源頭就禁絕研究生助理工會的協商空間與可能性。

其餘針對碩、博士生助理是否適合與大學部的助理放在同個協商單位一節，比較屬於細節性議題，請恕本文予以忽略。總而言之，NLRB肯認了研究生助理作為一個以提供勞務換取報酬的腳色，與一般勞動者沒有差別，因此應賦予其透過工會來提升、保障勞動權的權利。

五、結語

美國的研究生助理工會運動，雖然在途徑與追求的權利上，與台灣有所不同；然而就其爭點，以及所欲達到保障研究生助理的勞動權益一事，則無不同。期待本次NLRB的決定與見解，能提供台灣借鏡與參考，也希望目前並未深究此議題便直接反對、否定研究生助理作為勞動者應有之權利的教育部、校方、學者，能深思自己的理由是否真屬有理。

哥大研究助理工會（圖片來源：http://www.columbiagradunion.org）

［註解］

註一：但不代表沒有公部門的勞工結社，早在1830年代就有公務員的工會，並且進行倡議、遊說的紀錄；但是在19世紀末20世紀初期，曾被聯邦打壓其活動。

註二：威斯康辛州的公部門勞資關係是十分值得研究的對象，該州公部門工會包含教師工會在內的力量十分強大，威斯康辛大學麥迪遜分校的Teaching Assistant Association也是全美第一個研究生助理工會；一說是該州多半是德裔移民留有強大工會的傳統，但近幾年因為州政府財政問題遭州長Scott Walker強力打壓。

註三：我們必須了解台美之間勞資關係的遊戲規則是不同的。在美國，原則上並沒有結社上的限制，任何共同利益者都能形成結社，假使一個勞動者的結社，也就是工會，與雇主要求進行團體協商，雇主同意協商，那自然不需法制的介入；但如果雇主拒絕，這時無論是適用州法的公部門勞工或適用NLRA，大致上都要透過行政權介入來劃定協商所涵蓋的範圍（即協商單位bargaining unit）、認可工會作為一個適當的代理人，並透過協商單位中的勞工來投票是否同意某個勞工結社是否有代表權（假設有多個工會，則是用以選出具有專屬代表權的勞工結社）。當完成這樣的程序之後，雇主有義務與該工會進行集體協商。