【極憲解析】立法的時候要注意！「引用規定」怎樣用？
文/吳子毅（執業律師，台大法碩士）
近來「專法」、「專章」、「準用」、「適用」、「公約施行法」在各個領域產生相當多的爭議。而我們要怎樣正本清源處理這些法規之間引用的問題呢？圖為德國聯邦憲法法院1969年以前所在的馬克斯親王宮（Prinz Max Palais，資料來源：維基百科，http://goo.gl/QM87of）
一、引用規定所涉及之特殊解釋問題
（一）如何確認被引用之規定
引用規定相較於其他完整法條，其特殊之處在於引用規定本身並無構成要件或／及法律效果之規定，因此法律適用者欲適用條文時，其無法當然自該條文中得出應適用之構成要件或／及法律效果。因為無法當然得出應適用之構成要件或／及法律效果，對於法明確性原則的要求必然有所減損。然法明確性作為法律原則，其本為盡可能實現的誡命 ，實際上也不可能要求法規範明確到任何人一望即知，在學說上也僅要求足夠明確已足 。明確性的最低標準即在於，得藉由法學解釋方法得出一唯一正確之答案，如此即符法明確性原則之要求。
然而在解釋適用上，除傳統法學方法針對完整法條所欲處理的問題之外，引用規定所面臨更重要的問題在於，究竟應適用之條文為何？在無法確認應適用條文的情形下，無從對該規定進行解釋適用。因此確認應適用之條文為何，即為引用規定的主要問題。此一問題的解決或可從引用規定的特殊構造作為切入點。
如「引用規定概介」一文所提及，引用規定究其構造可分為引用規範、引用標的、規範及標的間的連結關係。引用規範即指欠缺構成要件或／及法律效果的條文。引用標的即指引用規範所引用之構成要件或／及法律效果所處之條文。連結關係即指引用規範是以如何的方式與引用標的建立連結。因此，本文所欲討論的第一個問題就是，連結關係的建立。
（二）如何確認法律效力
引用規定的特殊之處即在於，當引用規範與引用標的結合後，將產生「迄今從未發生之法律效果」 。然而此法律效果如何並非是想當然爾的事情，引用規範之效力的認定係將引用標的之文義轉化至引用規範中，而非將引用標的之完整字義再度於引用規範中重複。因此，當引用標的係作為補充引用規範之效力時，該效力為何，並非當然係該引用標的所發生之法律效果，仍須視引用規範而定。
二、以「違法行為」為例
在我國實定法中存在一種較為特殊的立法技術，其係以「違反法令」作為構成要件，類型上應屬動態引用規定，而所謂「法令」之範圍為何，即待解釋。因大法官對此種立法技術之審查不乏其例，較「準用規定」之成果更為豐富，因此以下擬就大法官解釋作一分析。
對於「違法行為」之解釋，毋寧為大法官所關注之重點，自其審查標的即可得知，不過大法官在審查此類規定，似無以引用規定為觀察點切入之問題意識。在大法官解釋中涉及引用性規定者有釋字第432號（其他違反本法規定）、釋字第521號（其他違法行為）、釋字第577號（菸害防制法第8條第1項與第21條合併觀察）、釋字第585號（違反法令）、釋字第659號（違反教育法令）。
於釋字第432號，大法官認為「其他違反本法規定」一語係指限於會計師法所定義務，其範圍應屬可得確定，故無違反法律明確性原則；在釋字第521號中認為，「此一概括規定，係指報運貨物進口違反法律或法律明確授權之命令規定而有類似同條項前三款虛報之情事而言，此乃目的性解釋所當然。」；釋字第577號中則說到，「行政法規常分別規定行為要件與法律效果，必須合併觀察，以確定其規範對象、適用範圍與法律效果。」合併觀察後，則認為，「菸害防制法第八條第一項乃行為要件之規定，其行為主體及違反效果則規定於同法第二十一條，二者合併觀之，足以確定規範對象為菸品製造者、輸入者及販賣者，其負有於菸品容器上以中文標示所含尼古丁及焦油含量之作為義務，如有違反，主管機關得依法裁量，對製造者、輸入者或販賣者擇一處新臺幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造者、輸入者或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。舉凡規範對象、所規範之行為及法律效果皆屬明確，並未違背法治國家法律明確性原則。」；釋字第585號理由書中，對該規定之審查僅以『惟上開規定以「違反法令或其他不當言行」為除名之事由，則與法律明確性之憲法意旨不盡相符，應一併檢討修正。』一語帶過；釋字第659號解釋則認為，「關於董事會違反教育法令情事部分，以各該教育法令明確存在為前提，其範圍應屬可得確定，對於此一規定之內涵，並無受規範之董事難以理解之處。」
自釋字第585號並看不出來，大法官是如何判斷引用範圍，不過在其他號解釋中，從釋字第432號的「本法」、釋字第577號之合併觀察以及釋字第659號的「教育法令明確存在」可略知端倪。
釋字第432號以及釋字第577號皆屬引用規範與引用標的皆存在於同一法規之情形，亦即內部引用，因此大法官認為得藉由法規本身界定被引用規定之範圍。而釋字第659號與前開2號解釋相異，其係引用規範與引用標的分別規定於不同法規之情形，亦即外部引用，大法官卻僅以教育法令明確存在為理由，認為範圍可得確定。教育法令明確存在應係認定引用標的之前提，因為無法律規定時，根本沒有被引用可言，大法官卻以「前提」反證引用標的與引用規範間具有連結，由是以觀，大法官此處之論證，不無跳躍之嫌。
綜上而論，大法官解釋對於「違法行為」此一類型，似有區分內部引用及外部引用二種情形加以討論，於內部引用之情形，其認為法規本身即已設定引用標的之範圍，大法官此一見解尚可接受。惟在外部引用之情形，大法官僅以法令存在為由，認為無違反明確性，似乎認為只要法令存在，即可作為引用標的，此種見解不無疑慮。至此可知，大法官對於外部引用之情形，實無提出令人可資依循的說法。
三、本文見解
法學方法中關於法律規定之解釋方式，依其解釋之標準可分為文義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的性解釋及合憲性解釋等 。而學者黃茂榮則將前開解釋方式，依其在解釋上的主要功能分類為範圍性因素、內容性因素及控制性因素。文義解釋及歷史解釋屬範圍性因素；體系解釋及目的性解釋屬內容性因素；合憲性解釋則屬控制性因素 。
範圍性因素的功能係在界定法律解釋活動的最大範圍；內容性因素之功能則在於，在範圍性因素所界定的範圍內，進一步界定具體法律規定之規範內容；控制性因素則係在確保法律解釋的結果，不逸出憲法所宣示之基本價值決定的範圍之外 。
如以引用規定之構造分析，對於引用連結之界定，第一步應係自目的性解釋先得出引用規範與引用標的二者所蘊含之價值及作為基礎之原理原則，次就兩者之價值及作為基礎之原理原則間以體系解釋之方式判斷是否有體系違反，而決定是否具有引用連結。在確認兩者間具有引用連結後，再以前面所得出之價值及作為基礎之原理原則，判斷是否有因引用連結所產生之漏洞須填補。而因為文義解釋是解釋的起點，因此在進入體系解釋與目的性解釋前，仍需對於引用規定的文義解釋作討論。最後討論合憲性解釋於引用規定適用之可能性。是以，以下將針對文義解釋、體系解釋、目的性解釋及合憲性解釋作討論。
（一）文義解釋對於引用標的之界定的作用
本文認為，引用規範從文義解釋的觀點，雖然可以初步界定引用標的之範圍，但卻幾乎無法為界定引用標的，亦即引用連結之確認，有所助益。理由在於，引用規範所使用之文字皆非某種具有特定價值的法律概念，其功能正巧就在於指出可能適用之法規範，而此一功能並無法進一步得知如何建立引用連結。
不過在前開「違反法令」之情形，如係內部引用即「本法」，那麼依大法官解釋之論理，似乎仍有藉由文義解釋建立引用連結之可能，但僅憑文義解釋，而未顧及內在體系，仍有所不足。
（二）體系解釋對於引用標的之界定的作用
引用規定從體系解釋的觀點，對於如何界定引用標的一事則極有幫助，理由在於，引用規定本身本具有連結體系的功能，因此體系便成為引用規範與引用標的間的重要連結。而各體系背後之指導原則更成為決定被引用規定之重要因素，此正為體系解釋所關注之重點。
而對於引用規定而言，體系解釋之重要之處在於，避免或排除法秩序中的體系違反。在「引用規定概介」一文論及引用規定之限制時，曾提及引用規定有瑕疵擴散性（Fehleranfälligkeit）的問題，並指出引用規範與引用標的間之矛盾通常不會顯現出來；當被適用之法規範係以規範內容之方式，而非以條款之方式被描述時，此種矛盾即得予以避免。正因為引用規範與引用標的間之矛盾通常不會顯現，因此即有藉由體系解釋，檢驗二者間之矛盾，並加以排除以避免體系違反之必要。又如果觀察我國實定法上引用規定之類型，其通常是以特定條款方式被描述，而非引用該條款之內容，因此引用規範與引用標的間之矛盾，在我國法上更難以避免。自此以觀，體系解釋更有其必要性。
但是，對於「違反法令」此一類型之引用規定，且屬外部引用之情形，法規範之範圍既無從藉由文義解釋加以確定，亦因為範圍無從確定而沒有以體系解釋檢驗引用連結之可能，因此，體系解釋仍然無法解決此種情形下，如何建立引用連結的問題。
（三）目的性解釋對於引用標的之界定的作用
因為價值於建構具體制度上，亦納入體系中，使得體系價值化，所以雖然體系解釋對於引用規定之解釋有其重要性，不過在引用規定中，不可忽略的是立法者藉由引用規定所欲達成之規範安排，是以，目的性解釋應具有指導之作用，亦即將立法者的目的化為體系解釋背後所應考量的價值，而對如何界定引用標的產生指導之作用。具體而言，藉由目的性解釋可得出引用規範藉以判斷其與引用標的間是否具有引用連結之判準。
而目的性解釋對於引用規定之另一作用則在於，因引用規定之危險在於隱藏的體系衝突，而體系衝突之情形猶如矛盾立法，因為不排除立法者之目的係藉由引用其他法體系的規範，而對引用規範的體系進行部分調整，因此目的性解釋亦有確認立法者究以引用規範或引用標的之體系所表彰之價值為主的作用。不過理論上，仍係以引用規範所處之法領域所表彰之價值為主。不過，對於「違反法令」，且屬外部引用之情形，目的性解釋仍然無法解決此一引用連結建立的問題。
四、結論
本文以文義解釋、體系解釋及目的性解釋之方法試圖指出此些解釋方法如何適用於引用規定。並認為文義解釋作用較低，體系解釋及目的性解釋則具有重要性。然無論以何種解釋方法，對於「違反法令」且屬「外部引用」之情形，純以法學方法無法解決確認引用標的範圍之問題。因此，當法學方法亦無法於前開情形得出答案時，即有是否違反法律明確性原則之疑問，然此問題無論在立法、司法或大法官解釋中皆未獲得重視，希望有日大家能更重視各種立法技術本身所產生的憲法問題。