【極憲解析】立法的時候要注意！什麼是「引用規定」？
文/吳子毅（執業律師，台大法碩士）
近來「專法」、「專章」、「準用」、「適用」、「公約施行法」在各個領域產生相當多的爭議。而我們要怎樣正本清源處理這些法規之間引用的問題呢？圖為德國聯邦憲法法院（資料來源：維基百科，goo.gl/JpU6rc）
一、什麼是引用規定？
引用規定係一種立法技術，其意指法制定主體就其制定權限內之個別規定（包含憲法、形式意義之法律及法規命令）本身並未明定其構成要件或法效果，而係轉引其他由其自身或其他法制定主體所制定之規定作為個別規定之構成要件或法效果 。
在此定義下，引用規定隨著其所位處之法領域而具有接納（Rezption）、結合（Inkorporation）及轉換（Transformation）等不同面向。 接納者，係指引用規定毫無保留地接受他規範系統之規範。結合者則係指引用規定與特定之規範或技術規範之關係。轉換者，則係藉由引用規定將外於同一法秩序內規範系統之規範轉換為同一法秩序規範系統之情形，我國常見之「ＸＸ公約施行法」即屬適例。
觀察引用規定的構造，可分為引用規範（Verweisungsnorm）及引用標的（Verweisungsobject）二者。而藉由將二者結合產生效力此一情形則稱為引用連結（Verweisungsvorgang） ，以下將針對引用連結及引用標的作討論。
（一）引用連結
引用標的使引用規範產生一個迄今從未發生之法律效果者 ，此種情形下，引用標的與引用規範間之關係即為引用連結此一概念所欲討論的議題。關鍵點則在於，何謂迄今從未發生之法律效果。而討論此議題之實益則在於區分不真正引用規定與真正引用規定二者 。
有認為，所謂法律效果僅係指引用標的之效力延伸至引用規範之情形。不過此定義略顯狹隘，因此亦有認為，任何引用標的，如可作為引用規範之補充時，此時即可稱為有發生法律效果 。顯然，後者對於法律效果之界定範圍大於前者，而將構成要件補充之情形亦納入。
本文認為，引用規範本身欠缺規範者，無論是構成要件或法律效果皆有可能，而欠缺構成要件之規範，其不可能發生任何法律效果，如以此為著眼點，構成要件之補充，將使引用規範得以具體適用於生活事實而發生法律效果，就此而論，當然亦可認為此種情形亦屬「迄今從未發生之法律效果」，故本文擬採後說。
（二）引用標的
引用標的即為引用規範所引用之標的，反面而言，亦屬引用規範所欠缺之內容。在此具有討論實益者則是，何種內容得以作為引用標的？申言之，何種內容具有被引用之資格，而欠缺此資格者，自始不容許作為引用標的。以下將就幾種可能之內容討論。
1.法規範
一般認為法規範具有被引用之資格應屬當然之理，不過仍應區分法規範之特殊情形而加以判斷。
（1）在限時法作為引用標的之情形，引用規範以此作為內容而在現實上延長限時法之時間效力，此時因主要發生法律效果者乃引用規範本身而非限時法本身之效力，因此應屬容許。
（2）以無效之法規範作為引用標的之情形，使得無效之法規範在現實上產生法律效力，此種情形與限時法相類，原則上因主要發生法律效果者乃引用規範本身，因此仍具容許性，不過如引用因違憲等情形而遭大法官宣告無效之法規範，僅有當此違憲之瑕疵不延伸至引用規範時始具容許性。
（3）以訓示規定作為引用標的之情形，使得不具法拘束力之義務產生拘束力，理由與前面相同，因主要發生法律效果者乃引用規範本身，因此仍具容許性。
（4）以尚未生效之法規範為引用標的之情形，僅於此尚未生效之法規範已經發布時，始具容許性。如尚未發布，因為無法得知此一草案將如何形塑內容，因此不具容許性 。
2.一般原理原則
如以一般原理原則作為引用標的，因一般原理原則並非明文規定於法規範中，因此一般原理原則之引用是否具容許性，不無疑問，例如行政訴訟法第307之1關於概括準用民事訴訟法之規定即有可能引用民事訴訟法上之原理原則。此種情形，因為不排除原理原則之引用可能產生之有利結果，例如訴訟程序的透明性等等，因此原則上應具容許性 。
3.單純的思想
以某種思想作為引用標的，只要該思想之內容得藉由引用規範加以界定，並僅於引用規範下始產生法律效力，此時應具容許性 。此種情形亦適用於不成文法。民法第1條規定之習慣即為適例。
4.事實
以某種事實作為引用標的，因事實本身並無法導引出任何規制之意思，其作為構成要件時，引用規範本身仍無法藉此發生法律效力，因此以事實作為引用標的之情形並不具容許性 。自語言功能以觀，事實的描述僅具單純記敘之功能，而無評價規範之功能 ，因此欲以事實描述作為構成要件而發揮評價規範的功能，係屬語言功能謬誤，從語意學的觀點，亦有問題。因此事實不得作為引用標的。
（三）真正引用規定與不真正引用規定
前已提及，引用連結之討論實益在於真正引用規定與不真正引用規定之區分，而真正引用規定方屬本文所欲討論之對象，因此對於何謂真正引用規定及不真正引用規定，即有加以定義之必要。
不真正引用規定係指引用規定，僅具指示或提醒之作用，其並未將構成要件或法律效果委諸於其他法規範。真正引用規定，則係指如果引用規定本身尚未產生法規範效力，而須與其他規範相結合之情形，此即為實質引用規定。後者方為本文所欲討論之對象。
二、引用規定之學理上類型
（一）以引用規定之形式為分類標準
1.明示之引用及默示之引用
以引用規定之用語為分類標準可分為明示之引用及默示之引用，前者係指法規範本身明確規定引用其他規定，後者則係指法規範本身並無明確規定引用其他規定，然在解釋過程中不可避免地須引用其他規定，典型之例子為立法定義，即指在同一法規中，立法者就特定概念已有定義性規定之情形，當該法規中提及相同用語時，原則上即係指該定義性規定所規定之定義，由是以觀，此時實際上發生法律效力者為該定義性規定以及其他提及相同用語之規定 。
與立法定義稍有區別者為，在同一法規中雖無定義，惟在其他法規已有定義性規定之情形，如行政罰法第7條第1項定有故意過失之規定，此處故意過失之規定雖於行政罰法中並無明確定義，惟一般認為行政罰法第7條第1項所規定之故意過失與刑法第13條所定之故意及第14條所定之過失應作相同解釋，此種情形亦屬默示引用之情形。
2.單一引用及多重引用
以引用規定之數量而言，引用另一規範後即可得知構成要件或法律效果者固屬常見，然在法規中不排除存有多重引用之可能，亦即引用規範所引用之引用標的本身復引用其他引用標的，此種多重引用更添法律的複雜性。而為避免引用循環，引用規範及引用標的間的相互引用應予禁止，否則將使受規範者或法適用者無從得知如何適用法律 。
（二）以引用標的所處之法典為區分標準
以引用標的所處之法典為區分標準，可分為內部引用及外部引用，前者係指引用標的與引用規範存在於同一部法典中，後者則係指引用標的與引用規範存在於不同法典 。
（三）以法制定主體是否同一為分類標準
1.自主引用及他主引用
以法制定主體是否同一為分類標準可分為自主引用及他主引用，前者係指引用規範與引用標的皆由同一法制定主體所制定，而後者則係指引用規範與引用標的分屬不同法制定主體，此種情形相當於法制定主體放棄其一部分之立法權交由另一法制定主體行使 。
2.他主引用之疑慮
另一法制定主體除公權力主體外，並不排除私人亦得為法制定主體，惟應注意者係私人所訂定之規範並非當然具有法規範之性質，而係在具有公權力主體性質之法制定主體將私人所訂定之規範納入引用規範後，該私人規範始具有法規範之性質。因此種情形相當於法制定主體放棄法制定權限而交由無法制定權之私人行使，因此在民主國原則上之爭議亦較法制定主體皆為公權力主體之他主引用大。
（四）以引用之方式為分類標準
1.靜態引用及動態引用
以引用之方式作為分類標準可分為靜態引用及動態引用，前者係指法規範規定以另一特定規定作為其構成要件或法律效果，後者則係指法規範所規定者為某一法規範之全部或部分範圍，而非以特定之規定作為其構成要件或法律效果，因此引用客體為何仍待解釋始能得知 。而從時間效力的觀點，靜態引用係指立法者僅援引引用規範制定當時之法律版本，而動態引用則係指立法者不僅援引引用制定之版本，亦引用嗣後修正之版本 。
2.靜態引用與動態引用之關係
靜態引用與動態引用二者間雖然看似截然不同的概念，但實際上靜態與動態應是程度之差別。申言之，動態引用在最低程度上也包含靜態引用。因為動態引用形成引用命令（Verweisungsbefehls）的不同類型（Auspragungen）。首先，引用標的應適用現時有效的版本，如果在引用規範發生效力之期間內，引用標的並未修正，那麼就會停留在現時有效的版本，此時就形同持續引用相同規定，而在實質上成為靜態引用的形式 。
三、引用規定之功能
（一）法規範不可能以文本完整描述之情形
在某些情形下，以文字完整表達規範意旨是極為困難或不可能，比如法規範涉及圖表或模型時，在此種情形下僅得以引用規定之方式加以規範 ，我國法規範中，常見以附表之方式為其內容，如法院組織法第11條、第33條及第49條等即有「依附表之規定。」之文字。而圖表或模型當然須為具有規範意義之內容，否則單純事實不得作為引用標的。
（二）立法經濟
引用規定之使用藉由重複法律規定及其他類型之規範（Normwerk）之文字，而在編輯上使法規範較為簡短且明確之優點 ，因此從立法技術的觀點，引用規定有避免煩瑣的重覆規定或避免掛一漏萬的功能 。經由引用規定可使法規範在形式上免於成為過多繁文縟節的細節規定，而可將其限制為原則性規定。
（三）體系編成
引用規定亦具有使得體系編成（Systembildung）更為穩固的作用，並同時提供法學解釋一個立足點。此目的通常係藉由內在引用達成，在立法技術上最常見者即為，經由法規範之總則規定，將該法規範之分則予以統一，盡量使各分則規定具有體系上之一致性。而外在引用亦有使得整體法規範中的各法規範更為穩固，且藉此同時達成法的一致(Vereinheitlichung)。法制定者通常藉由引用規定追尋一個目標，亦即使其本身所制定之法規與其他主管機關所發布之法規範相互調適 。
但應注意的是，在引用私人制定之規範時，則因為該規範與公權力主體所制定之規範間的差異，而掩蓋了二者間相互矛盾的風險 。除此之外，亦有可能產生恣意地將不同事物予以相同對待之情形。反之亦然。
（四）藉由引用規定與制定規範之私人合作
藉由引用技術規範，立法者可以藉此使對事物更為暸解之團體一起參與規範制定過程，因為國會有時無法支配必要的專門知識，而對細節規定詳加規定，也無法對所欲規制之內容有所掌握。除此之外，受規範者的協力也可以提升其對規範的忠誠，使之更為守法。此亦有調和國家規範與利害關係人之利益的作用。甚者，當立法者欲藉由與私人合作以掌握當代科技發展的動態 ，並同時將管制成本限制在一定程度時，私人制定之規範即為不可替代的選項 。
（五）彈性、準確及動態的權利保護
在技術規範之動態引用規定，其確保法律內容迅速調整為科技先進標準，此顯示出引用規定的彈性及現實性。動態的權利保護此一目的有賴於有彈性的法規範，使之得有效應付可能的風險。而藉由技術規範的引用，得以緩和不易變動的法規範及快速變動的技術發展的落差。
不過如採用靜態引用規定，彈性及準確之優點即會喪失。且亦應注意，科技發展或立法如於此期間內已然過時，此種情形難以解決，因此，如將科技規範作為引用標的時，其是否適合作為處罰之依據，即有疑問 。
四、引用規定之缺點
（一）立法者之棄權
從制定規範屬立法者之權限此一觀點，使用引用規定雖有其功能，但亦有限制。申言之，經由引用規定，雖為節省資源，立法者藉由放棄制定規範之權限，可使其減輕工作。另一功能則在於，可以避免立法者對於細節性、技術性事項制定法規範時所存在危險，亦即立法者沈醉於細節規範而耽誤立法者的政治任務及民主控制此一情形。當然，引用規定之使用猶如立法者放棄其制定法律的權限 ，已如前所述，因此應可認為立法者並未遂行其檢驗及對重要事項進行決定之任務，此在動態他主引用之情形尤甚嚴重。就此而言，引用規定可說是雙面刃 。
（二）降低法清晰性
引用規定分裂了規範文本的完整性，使得吾人無法僅憑在眼前的法規範判斷法律內容，而需另外與引用標的相結合。為了得知引用規定之內容，規範適用者必須知道何規範與眼前的規範有關 。在他主引用之情形，利害關係人必須使用不同的法典，以查明法律內容 。
如引用規範本身並未說明其經由引用其他規範所欲規範之標的為何時，此時將難以理解此一規定之內涵。而當引用規範所引用之引用標的亦未就其內容明文規定時，將使引用規範之可理解性及明白性（Anschaulichkeit）遭到減損。對於法適用機關而言，若引用者乃普通法，如民法等，問題不大；但引用者乃特別法時，則會加深在此所發生的問題。
若因引用規定而產生複數位階之規範則較單一位階之其他法規範更難以理解，因為在複數位階之引用規範，吾人卻必須將多個單一法規共同理解為一致的意義 。
（三）瑕疵擴散性
對於引用標的內容的指示，在二種層次上皆有其作用，其一為承受自引用標的所生之特定錯誤擴散，其二為使瑕疵修正較為容易。當引用規範或引用標的修改時，引用規定同時也帶來意義矛盾的危險 ，不過在此應對於二者關係作整體考量，此即為瑕疵擴散性（Fehleranfälligkeit）。引用規範與引用標的間之矛盾通常不會顯現出來。當被適用之法規範係以規範內容之方式，而非以條款之方式被描述時，此種矛盾即得予以避免。除此之外，使用多重引用規定之情形，將使得吾人在適用法律時有產生錯誤的風險 。