【極憲解析】立法院長就是要會「喬事情」？ 從憲法角度看蘇嘉全會不會成為新國會中的「公道伯」

文：吳子毅（台大法律學研究所碩士，律師考試及格）

2016年1月29日，民進黨內部推選蘇嘉全角逐立法院院長，沒有意外的話蘇嘉全會在2月1日順利當選，終結王金平17年獨佔立院龍頭的地位。

值得注意的是，立法院長的功能除了常在報刊電視上所看到的「喬」事情外，平常到底都在做些什麼？是不是擔任立法院長，就一定要會「喬」？蘇嘉全上任後是會為國會帶來新氣象，還是會繼任王金平的稱號，成為披上綠衣的立院「公道伯」？ 我想各位選民和看官應該都會感到好奇。

憲法上沒有規範立法院院長的權限

其實，憲法上沒有幾條關於立法院院長權力的規定。憲法第66條規定：「立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。」憲法增修條文第2條第5項本文規定：「總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。」

這兩條規定告訴我們三件事：

1.立法院必須設置院長（憲法保留之法定職位）。

2.立法院院長一定是立法委員 （院長資格限制）。

3.總統要解散立法院時，必須諮詢立法院院長，但不用經過院長同意 （總統諮詢義務） 。

從憲法看來，立法院院長本身似乎並沒有什麼權力可言。因此，關於立法院院長的權限，應該要更進一步從「立法院作為一個『合議制』的『憲法機關』」這個角度切入才能理解。

從憲法機關角度切入－立法院長是「對外代表」和「對內行政首長」
對外代表立法院－須維護立法院尊嚴：

從憲法機關的角度切入，立法院院長是立法院的「代表」。這裡必須強調立法院所代表的是「全國民意」；院長不僅是代表多數黨，少數黨的民意也包含在內。所以，院長對外發言時，內容應該與立法院的決定一致，不應突顯個人意見。

對外，立法院院長也有維護立法院尊嚴的義務。例如在總統依據憲法第44條召集各院調解紛爭時，立法院院長自然就要為立法院說話。又當行政與立法發生權限爭議時，院長也要站出來捍衛立法院的尊嚴。

對內是行政首長——可以行使警察權：

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院長綜理院務（立法院組織法第13條第2項），只要涉及立法院的內規、人事等行政事務，院長都是以行政首長的身分來處理。因此，立法院長對於「立法院」這棟建築物，有維護秩序的權力（公物警察權）。

立法院長是不是要行使警察權，一直有很多爭議。因為，院長在行使警察權時不能只是考量到維護秩序的，同時也要顧及對於少數黨立委的保護、國會自主的維護。否則，在議事過程中動不動就行使警察權，只會使得少數黨立委難以發聲，也危及國會自主。

從這裡就點出立法院院長的困難。因為立法院院長通常係由多數黨所產生，所以多數黨當然會希望院長行使警察權貫徹多數黨的意志；然而，院長作為立法院代表及行政首長，不僅僅是多數黨的代表，也負有維護少數黨立委權益的義務。

由此可知，立法院院長在本質上就存在內在衝突。此外，當個別立法委員受到搜索扣押時，依刑事訴訟法第149條規定應通知院長或可為其代表之人在場，這也是一種由院長以行政首長的地位保護個別立委的機制。

重頭戲：立法院長同時是「院會主席」

從合議制的角度觀察，立法院院長在主持院會時是會議主席（立法院組織法第4條第1項）。所以針對立法院所制定規範，如果用到「主席」這2個字時，在院會程序中就是指立法院長。

立法院長在主持立法院會議時的權力和義務包含：

1.主持會議的中立義務（立法委員行為法第9條、立法院組織法第3條第2項）。

2.表決時，贊成、反對同票時，可投下最後一票（立法院職權行使法第6條）。

3.商定立法委員席次（立法院議事規則第3條）。

4.提議改開秘密會議（立法院議事規則第46條第2項）。

5.主動召集或是各黨團向院長請求召開黨團協商（立法院職權行使法第68條第1、2項）；並主持黨團協商（立法院職權行使法第69條第1項）。

6.管理會議流程：如：休息（立法院議事規則第25條）、宣告散會（第26條）、延長開會時間（第27條）、宣告截止發言登記（第29條第3項）、第30條（中止發言）、對於權宜問題、秩序問題、會議詢問或其他程序之動議為決定之宣告（第32條第1項、第2項）。

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上面這6項中權力義務中，最重要的就是立法院長的「中立義務」。院長依法必須中立地進行會議，並有義務促進議事的順利運作。實務上，光是管理會議流程就有許多策略可供主席利用，例如當關鍵委員遲到時，就宣告休息，拖延時間等。而最令大眾詬病的，就是不公開透明且通常是利益交換而未交代理由的「黨團協商」（這也是國會改革的重點）。

蔡英文要求立法院長中立的宣示

本次國會輪替民進黨黨主席蔡英文宣布要求國會議長，蔡英文指出：（1）立法院的正、副院長不應參與政黨活動；（2）立法院的正、副院長不應擔任所屬政黨任何層級職務；（3）立法院的正、副院長不應參與黨政協調平台機制的相關會議。

但是，院長真的有可能中立嗎？事實上，從我國政府體制及選舉制度來看，立法院院長中立似乎是緣木求魚；而從府院關係的角度切入，除非總統不兼任黨主席，否則院長中立也不可能實現。

1.首先，我國政府體制偏向總統制，國會議長理論上難以脫離政黨運作：

先從抽象的政府體制出發，理論上在內閣制不需要藉由國會議長來影響國會，因為閣員就是議員，所以議長可以中立。而在總統制，總統與國會多數黨同黨時，必須藉由同黨的國會議長對於國會發生影響；反之，總統與國會多數黨不同黨時，多數黨則須藉由政治領袖來對抗總統，所以國會議長不可能脫離政黨運作。

我國政府體制橫看成嶺側成峰，單就國會議長有沒有可能中立這個問題而言，我國所面臨的狀況較接近總統制，因此單就理論上而言，國會議長並無脫離政黨運作的可能。

2.立法院長會考慮下次選舉，所以除了依靠「人品」難以確保中立：

從院長是分區或是不分區的角度出發，分區立委因為需要經營下屆選舉，不可能淡出政治，而不分區立委須政黨支持方有可能連任，所以也不可能遠離政黨。

因此，為了達成中立的目的，英國有立法特別保障議長可以再當選，並對選區選民有特別利益。德國，則採取主席團或元老院的方式，使國會議長走向合議制。運作方式是透過各黨團推派一名成員與議長、副議長成立主席團，並由議長、副議長輪流主持；再來，依據各政黨在議會席次比例分配組成元老院，議長於作決定前須諮詢元老院的意見，以此制衡及監督議長。

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我國除國會中立的「訴求」外，目前還沒有其他配套措施，此時中立的實現就僅賴於院長「人品」和其他立委對於院長的信任而已。

3.府院關係：

最後，由於我國偏向總統制，總統需要藉由國會議長對於國會發生影響。其中，總統最直接影響國會的方式，就是兼任黨主席，這種方式的影響力極大，馬王政爭殷鑑不遠。

另一種方式，則是總統不兼任黨主席，而另外建立黨政協調平台。此時總統與政黨間之對口未必非立法院長不可，也可以由較為資深的立法委員擔任。如此一來，就有可能使立法院長不介入政黨活動而中立，從前面民進黨所提出的中立三原則來看，很有可能往此方向前進。

結語

「他是以某種特定政治路線之代表人的身分被選入國會，但是之後卻應無偏袒與公正地維護國會的莊嚴；他是合議且無上下隸屬關係所組織成之議會的成員，但是卻必須為了國會莊嚴與秩序的利益對他的同事採取某些措施；他是歸功於多數而取得他的職位，但是卻被託付予保護少數的任務。」（K.J. Partch, Der Wahl des Parlamentspraesidenten, S.1, ff.6. 轉引自陳淑芳，從體制觀點看立法院院長的角色，收於：民主與法治－－公法論文集 ，第281頁。）

這句話清楚點出了院長此一職位的內在衝突。立法院長需要在各種利益間要不斷地去權衡，又在各勢力間保持平衡。簡單說，立法院院長應可說是憲法公道伯／姨，每天都在喬事情。這也是大家認為院長應該中立的原因（期待院長「公正／公道」的喬）。

然而，無論再怎麼公道，在我國制度運作下都難以遠離政黨。因此，可以思考的是，如果議長中立是重要且是我們所追求的目標，那麼除了中立三原則外，還需要哪些配套措施以確保議長中立？不然，國會中立只是緣木求魚，蘇嘉全就算未來繼任「公道伯」的稱號，也不是真的「公道」。

責任編輯：孫珞軒
核稿編輯：楊之瑜