自由評論－馬席會憲法爭點概述

（作者為執業律師）
憲法爭點：

1. 馬英九的出訪，是否需經由立法院的同意？
2. 總統行使國安大政方針決定權，是否可不受立法院監督？
3. 我國憲法是否有蘊含一個中國原則？

1. 馬英九出訪新加坡與習近平會面，是否需經由立法院的同意？

總統固有的國安大政方針決定權，依據憲法增修條文第2條第4項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」解釋上，本條文的主要目的在於賦予「總統」此一憲政機關具有設置國安會與國安局的權限（而國安會與國安局之組織法則由立法院訂之，總統無法自立相關之組織法規）。但是，由於設置國安會與國安局都是為了讓「總統為決定國家安全有關大政方針」，如果總統並不具有國安大政方針決定權，則無設置國安會及國安局之必要。因此，可以推導出決定國家安全有關之大政方針，是總統所具有之特有權限，此權限並可以稱之為「國安大政方針決定權」。

但是憲法並沒有明確規定「國家安全」的範圍，因此國家安全係一個不確定的法律概念。如果過度擴張國家安全之範圍，等同於讓總統擁有過度的權力。因此，必須要讓立法院制定法律，對於「國家安全」下定義。

不過，立法者也沒有對於「國家安全」做出明確的定義。2003年修正的國家安全會議組織法第2條第2項，將「國家安全」泛稱為國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。立法者也使用了不明確的文字界定出「國家安全」的意義，導致所有與「國防、外交、兩岸關係及國家重大變故」相關的事項，解釋上可能都包含總統的國安大政方針決定權之權限範圍內。

2. 總統行使國安大政方針決定權，是否可不受立法院監督？

1997年修憲後，總統從原本憲法本文所規定的虛位元首，到1997年修憲後擁有覆議核可權、國安大政方針決定權，對行政、司法、考試、監察的獨立任命權或提名權，以及被動解散國會權等等實權，可以確認我國行政權早就已經被一分為二，成為「雙元的行政權力結構」。依據釋字第627號解釋，也已經承認總統在某些事項領域，乃是「我國最高行政機關」。

然而，雖然依據憲法增修條文第3條第2項，行政院在特定事項上對立法院負責，因此行政院應受立法院之監督。但是總統之「國安大政方針決定權」不會適用憲法增修條文第3條第2項，從而總統無庸受國會之監督。不過這樣的解釋結果，恐怕會造成在我國的國安大政方針上總統具有實質決定權，但卻不用對立法院負責；行政院沒有實質決定權，但依據憲法增修條文第3條第2項負責，簡言之，「總統有權無責，行政院有責無權」。從而總統於「國家安全」事項上，可能產生無法受到立法權或其他憲法上權力機關透過權力分立制衡機制的監督的結果。

此種矛盾的結果，可以歸咎1997年修憲時的錯誤。在憲政學理上強調「權力分立制衡原則」，就是為了防止國家因權力集中而造成權力濫用，絕對權力將會造成絕對腐化，如果權力不受到其他機關制衡，此時將會對人民造成極大侵害，成為專權暴政。權力分立最終的目的，無論是防止國家權力濫用或是追求效率，其實最終目的依然是保障人民憲法權利，這也是憲法的最終目的。如同司法院釋字第627號解釋理由書，縱然承認行政權具有固有之「國家機密特權」，其行使仍應符合權力分立與制衡之憲法基本原則，而非憲法上之絕對權力。更揭櫫「沒有任何權力可以不受制衡」的根本原則。

張嘉尹教授提到，憲法第63條的規定令「國家其他重要事項」，歸入立法權時，則如同宣戰案、媾和案、條約案等外交事務般，馬習會涉及台灣的總統與中國國家主席的會談，當然就不會被排除在「國家其他重要事項」之外，立法權就此取得監督總統會面的依據，此一結論可資贊同。

3. 我國憲法是否有蘊含一個中國原則？

雖然司法院釋字第328號解釋提到，國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題；其界定之行為，學理上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查，拒絕對憲法第4條規定所謂「領土」究屬為何進行解釋，但在憲法增修條文前言：「為因應國家統一前之需要」之下，是否在憲法的規範下已蘊涵有「一個中國原則」？

許多贊同一個中國原則的學者主張領土範圍未變更說。從一個最根本的前提說起，主權範圍不可全憑統治權行使之事實加以決定蓋制憲時，為了確保日後收回中國歷史上領土之可能性，憲法不採取指明地理範圍所在的列舉方式規定領土，而以「固有疆域」的概括方式加以描述，故制憲者不願僅根據制憲時點之事實上統治權行使範圍，界定主權所及之領土範圍，意思甚為明顯。因此，增修條文前言「為因應國家統一前之需要……」，僅在認知統治權行使範圍不同之事實變化，並無改變主權範圍之規範效力，如果「大陸地區」不再是中華民國領土，則根本不會發生「國家不統一」之問題。再者，增修條文授權針對兩岸關係為特別立法，也非將大陸地區視為外國領土。一國憲法焉有將外國領土在憲法中加以規範，而稱之為「某某地區」之理？

但是，憲法的適用效力範圍，除了確認制憲者原意以外，是否仍須參酌國際法上的「實效統治」之觀點？如果答案為是，那麼，「不當然有法律效力的『領土主張』應與法律上有效的『領土主權』有所區分。主權的存在以有統治權為前提，沒有統治權就沒有政治主權，只是政治性的領土主張。」從而，領土範圍未變更說的前提自已破毀，其後續的推論，也就只是謬誤而已。

實際上，憲法增修條文前言已經指出「為因應國家統一前之需要……」，故憲法明白承認兩岸間處於分裂國家狀態。憲法增修條文第11條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」，從而確認我國憲法並不適用於中國大陸之人與地，隱含已經放棄對大陸地區之規定。

真正的重點在於，憲法的實效性是依據人民的同意與授權，讓憲法成為拘束全國各機關人民的最高／根本規範。因此，在1980、90年代開始的自由化、民主化浪潮，雖然披著「中華民國」這個喪屍的憲法，然而立法院、總統等代表人民之機關已經完全由台灣地區人民選出，這些人無法代表大陸地區之人民，民主正當性上與當初制憲時確屬不同。當分治事實已成，獨立就是台灣人民的義務。我們現在只是缺少一個「認同台灣是一個國家」的政治性宣認，以及修憲（或制憲）的動作。未來，在真正的憲法時刻到臨時，應當將憲法增修條文前言「為因應國家統一前之需要……」廢除、令憲法增修條文第11條更加明確地規定我國憲法放棄了「大陸地區」，以及將憲法本文內我國統治權已欠缺實效統治之處相關規範去除。

1黃昭元(199801)，〈九七修憲後我國中央政府體制的評估〉，《國立臺灣大學法學論叢》第27卷第2期，頁183-216。
2張嘉尹(20151107)，〈一個教條式的，或蒼白無力的憲法解釋——關於馬習會憲法爭議的側寫〉，http://www.thinkingtaiwan.com/content/4798