【極憲解析】政務不空轉≠多數黨組閣

文/朱子元 (台大法碩士，律師考試及格)

大選結束後，總統一職及國會多數確定由原屬反對黨的民進黨所控制，行政院長毛治國立即請辭，總統府拋出: 有請新國會多數黨組閣。總統當選人蔡英文以「權責不清」為由予以拒絕，因此總統馬英九暫不批准毛的請辭。 2012年在國、民兩黨各有算計下，提前總統大選，與立委選舉併行的惡果出現了: 長達4個月的行政空窗期。應如何解決? 多數黨組閣是否為良方? 是否有其他副作用?

要回答這個問題，要先了解我國目前憲政體制為何?

我國憲法由兩大部分組分，其一是憲法本文，其二是憲法增修條文。修憲者不願變更1947年所制定的憲法內容，改以增修條文方式為之。本文與增修條文不符的條文，遭到「凍結」，雖並未刪除，已經失去其效力了。依照憲法本文，總統任命行政院長，必須經過立法院的同意，也就是說，立法院才是行政院長人選的決定者，此種行政首長向國會負責之型態，就是內閣制的特徵。然而，這種憲政設計，在1997年的憲法增修條文中改變了，立法院對總統任命行政院長的同意權取消，總統得單獨決定行政院長人選。但這是否意味著我國已經全然脫離內閣制? 也不盡然。因增修條文仍保留了「行政院對立法院負責」之若干規定，立法院得對行政院長提出不信任案，亦得質詢行政院長，這些都是內閣制下的產物。也因此，大法官在2001年之釋字第520號說明:

「行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當性又無從實現總統之付託，自行辭職以示負責」

同時強調了行政院長對立法院及總統的雙向負責。

2000年甫就任之陳水扁總統，考量當時反對黨國民黨占國會多數，任命了國民黨黨員唐飛作為行政院長，此一舉動即帶有內閣制的色彩。但國民黨與民進黨因核四停建事件嚴重對立，影響了陳水扁總統與行政院長唐飛之關係，唐飛就任不久予以請辭。從此朝野藍綠嚴重對立，陳水扁總統任命行政院長時，也不再過問立法院。2008馬英九當選總統，總統、立法院多數皆由國民黨所掌控，馬英九總統逕行組閣，也沒詢問立法院意見。馬英九總統當時曾表示，他要回歸憲政，退居第二線，言談中仍認定我國憲政中具有內閣制的色彩(或稱特殊雙首長制)。然而，因民眾對總統負責處理政務期望甚高，此「第二線」言論僅出現於馬2008當選後第一年，之後未再聽聞，直到2014年，馬仍自行任命行政院長，無特別詢問立法院意見。因此我國現狀是，憲法及增修條文模稜兩可，仍帶有內閣制色彩，但自2008年迄今之憲政實踐上則傾向總統獨操行政權之總統制。

回到文章開頭的問題，馬總統拋出了「多數黨組閣」之議題，在憲政意義上，就是回歸內閣制的運作精神，此有多種結果: 第一，對即將成為新總統的蔡英文而言，接受內閣制運作精神，無異自我限縮總統權限。從自身政治考量的角度，不能接受。當然有人會說，現在國會多數也是民進黨，蔡英文也是民進黨的黨主席，「多數黨組閣」也是由蔡英文決定啊! 話是沒錯，但這話的前提是建立在蔡英文對民進黨有控制力的前提上，如日後因其他原因，蔡英文失去了黨主席的地位(如同2014年後，為地方首長敗選而辭去國民黨主席的總統馬英九)，「多數黨組閣」無異是將總統的權限讓渡給他人，因此同意「多數黨組閣」對新當選人蔡英文有深遠的後果，從其角度觀之，不能貿然同意。

第二，一個虛位總統，真的是國民所期待的總統嗎? 自總統直選以來，人民總是期待一個「要做事，會做事，能做事」的總統，這也是馬英九總統除於第一任之初曾說過的「第二線」外，都是親自主導政務之因，歷來人民也以總統是瞻。民意至此，似已無法回頭。

然而，不接受多數黨組閣，不代表政務必須空轉，馬英九總統及國民黨與總統當選人蔡英文可考慮分別處理「防止政務空轉」及「多數黨組閣」兩議題。由馬英九總統以國是會議名義，邀請總統當選人蔡英文等朝野代表，就未來施政方向進行討論，如就部分施政達成共識，即任命看守內閣開始準備前置作業，並利用大選後至總統就任前，迅速辦理交接事宜，以期新總統就任後能迅速上軌道。總統當選人蔡英文現既挾有超高民意，亦應體認自己穩定局勢之責任，不應迴避國是論壇之邀請。至於多數黨組閣之爭議，因涉憲政體制的重大變更、影響過大，則留待新政府、新國會與新民意另以適當方式解決之。