【極憲解析】我是總統我最大！俄羅斯的「閣揆同意權」
文/高稹（台大法律所碩士生）
對於憲政價值的想像，各國都有其偏好；以俄羅斯而言，「穩定」、「避免內耗」佔有極大比重；此外，對於「領袖」的尊崇，也深植於俄羅斯人民心中，而這樣的理念，同時會一定程度地影響憲法解釋的走向。不論是其制度設計與實際的運作，「總統」此一職位，顯然在俄羅斯聯邦的憲政體制扮演舉足輕重的角色，而諸多憲政爭議亦圍繞著總統發生。以下，讓我們先簡略認識1993年所通過的俄羅斯聯邦憲法，再舉出有名的28- П-1998憲法解釋，透過該號解釋，我們可以發現，所謂的「閣揆同意權」在憲政實踐上，還有如此驚奇的樣貌。
一、1993俄羅斯聯邦憲法簡述
1991年蘇聯解體後，俄羅斯的歷史進入嶄新階段，現在的俄羅斯聯邦是一個從社會主義制度向資本主義制轉型的全新國家。在制定新憲的過程中，迭經權力鬥爭與流血衝突，1993年終於公布經全俄制憲會議贊同的最新草案。該憲法草案經由俄羅斯總統葉爾欽提出，以全民投票方式複決通過並生效。新的俄羅斯聯邦憲法取代昔日的俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國1978年憲法，正式確立了俄羅斯聯邦往後的憲法制度。1993年俄羅斯聯邦憲法的主要特點概有：
1.明確俄羅斯聯邦的國家地位； 2.規定國家的社會、政治、經濟制度； 3.以西方式的「民主政治」作為憲法的基本原則； 4.接受西方人權概念； 5.引進西方式的權力分立制度。
回到這篇文章的關注焦點，如果審視俄羅斯聯邦的「行政—立法」中央政府體制，我們可以發現，在蘇聯體制崩解後，大多數的前加盟國幾乎採取「半總統制（Semi-presidentialism）」作為其政體。俄羅斯聯邦亦不例外，同選擇了半總統制，以人民直接選出的「俄羅斯聯邦總統」，與總統提名、國家杜馬多數同意的「俄羅斯聯邦政府主席（總理）」為行政「雙首長」；立法權則由「國家杜馬（類似於下議院）」與「俄羅斯聯邦委員會（類似於上議院）」兩院所組成的「俄羅斯聯邦會議」行使。新憲法施行二十幾年來，不論是往昔的蘇聯因素、或是俄羅斯人民對於政府機關抑或是各政治人物的觀感，都對於現行體制的運行有相當重要的影響，更不無可能影響到憲法法院對於抽象憲法意旨的解釋。
看不懂英文沒關係，俄國制度跟台灣最大不同的地方是他們還有閣揆同意權，然後國會有兩個。圖片來源：英國衛報
二、以「總統」為主體加以考慮的解釋案
俄羅斯總統給予外界的感覺，不外乎「權威」與「神秘」，甚至有點「狂」。這樣的「狂」，除了來自於總統的人格特質外；值得討論的是，當連結到「總統」一職，憲法賦予總統的諸多權力的確也加深了這種印象。在俄羅斯總統的憲法上權力中，當以曾經引發爭議的總理提名權最受矚目與驚嘆。
總理的產生是依照俄羅斯聯邦憲法第111條第4項之規定：
「當國家杜馬拒絕俄羅斯聯邦總統提名之俄羅斯聯邦政府主席候選人達到三次後，俄羅斯聯邦總統應逕行指派俄羅斯聯邦政府主席，解散國家杜馬，宣告重新改選」
先撇除「總統憑什麼解散國家杜馬」的爭論不談，依照憲法意旨，當國家杜馬拒絕後，總統可以重複提出一樣的總理候選人嗎？抑或是指總統應提名不同人選，三次都遭到國家杜馬拒絕後，總統才能夠解散國家杜馬呢？接著，讓我們來看看由國家杜馬聲請、聯邦憲法法院於1998年12月11日作成的28- П解釋案。
曾經在1993年砲轟（用真的大砲）國會、逼憲法法院停止運作院長辭職的俄羅斯前總統葉爾欽。 圖片來源：維基百科
（一）事實背景：再拒絕，就解散！
1998年，當時的俄羅斯總統葉爾欽向國家杜馬提名新的總理人選，卻遭國家杜馬拒絕。葉爾欽重複提名人選第二次被拒後，揚言不排除行使憲法第111條第4項之規定——也就是在第三次遭國家杜馬否決後，將逕行任命總理，解散國家杜馬，進行改選。國家杜馬則質疑總統可否在國家杜馬拒絕後再提名相同人選，以及國家杜馬對於相同人選拒絕三次後將產生如何效果。請求聯邦憲法法院就憲法第111條第4項進行解釋。
（二）聯邦憲法法院說：提名同一人？不同人？隨便你！
國家杜馬就總理之任命享有同意權是民主法治國的基本憲法原則。在任命程序中，若各權力機關間產生僵局時，憲法提供若干機制，避免對於政府形成有不合理的遲延或對政府運作有所妨礙。總統身為國家元首，有形成政府和實施施政計畫的權力。為了完成這樣的任務，提名總理顯得最為重要，因而總統依憲法第111條享有的總理提名權、後經由國家杜馬同意，屬於一種總統特權。
既然是總統「特權」，那白話一點地說，也就是對於權力行使的自由和界限，應更不拘束一些。因此，回到一開始所關注的問題——總統可以重複提名被退貨的人選當總理嗎？既然憲法第111條的文義沒有限制，則允許總統反覆提名同一人選、或者是每次提名新的人選，都可以。國家杜馬只能以「同意」或「不同意」的方式參與這個任命程序。
（三）聯邦憲法法院：一次不同意，你可以考慮三次啊
在總理的任命程序中，總統和國家杜馬各自擁有各干權力，於發生歧見時，雙方即有必要努力尋求共識、消弭歧見，維護憲政體制的穩固。憲法第111條第4項即扮演了克服總統與國家杜馬不同意見的機制。故而無論總統怎麼行使他的總理提名權，在國家杜馬不同意三次人選之後，憲法第111條第4項將產生一個強制效果——總統提名的人選獲得任命、國家杜馬解散、舉行大選。
（四）不同意見：國會不是總統的傳聲筒
雖然28- П-1998的多數意見認為，總統可以一直提一直提同樣的人作為總理，如果國家杜馬不同意，還應以解散國家杜馬作為終局解決之道。然而，也有聯邦憲法法院法官抱持著不同的意見，讓我們來看看維杜魯克（H.B.Витрук）法官的個別意見書。
「國家杜馬就總理所行使的同意權是權力分立的機制。然而，國家杜馬不能成為絕對強勢的一方，拒絕人選的次數應有所限制；總統應尋找且獲得國家杜馬多數同意的是當總理人選。⋯⋯，總統所提名的人選遭國家杜馬否決後，應該提出不同的人選，⋯⋯。當總統一再提名相同人選時，此時國家杜馬已經喪失獨立性，僅僅成為國家元首意志的傳聲筒。⋯⋯。」
「在國家杜馬明確表示拒絕特定人選後，總統應該提名不同的總理人選。」
三、小結
「總統」與「國家杜馬」之間的權力消長，在28- П-1998解釋案中，前者明顯居於上風。對於多數不反對「權威」的俄羅斯人民而言，這樣的結果似乎也是可以接受的（事實上，根據許多統計，俄羅斯人對於國會的信任度極低，遠遠不及對總統的信任）。在俄羅斯聯邦的憲政脈絡中，總統的權力可謂一枝獨秀，無人抗衡（當然，自願將行政權力擺盪給總理亦不無可能，例如梅德韋傑夫總統），28- П-1998解釋案這種「總統一直提名同一人沒問題」、「不同意就解散國家杜馬」的總理任命權，更是加強總統的憲法上地位的一劑強心針。
想知道俄羅斯總統的權力如何「一枝獨秀，無人抗衡」，可以google 普丁。 圖片來源：維基百科