【極憲解析】張景森藏在細節裡？評論台北市公辦都更辦法

文/吳子毅（台大法律碩士，律師資格考取）

張景森昨天不妥當的評論，讓大家的目光回到了台北市都市更新的歷史，過了這些年，台北市的都市更新法制有了什麼改變，司法院大法官釋字第709號解釋改變了些什麼嗎？公辦都更與自辦都更情不斷理還亂的關係在新的公辦都登辦法如何重續前緣呢？讓我們繼續看下去：

一、「公辦都更」是什麼碗糕？

2016年3月22日台北市政府公布「臺北市公辦都市更新實施辦法」（以下簡稱為公辦都更辦法），並於同年月30日開始施行。而依臺北市政府的說明，公辦都更辦法包含四種不同的「公辦都更」類型：

1.全程型：由政府主導大規模地區都市更新的標準作業程序，包含大區塊型-公辦都更8+2旗艦計畫及基地型-具潛力及民間提案計畫。

2.半程型：基於公共利益、公共安全、緊急危難處理等要件，包含已報請核定事業計畫的民辦都更案件，遭遇有無法推展的情勢，如已達都市更新條例第22條門檻比例者，得申請由市政府受理轉軌為公辦之機制。

3.諮詢輔導型：提供技術諮詢與行政指導以輔導海砂屋等災損建物都更重建。

4.代拆型：針對民辦都更事業計畫已核定，且取得拆除執照而有拆除困難案件，由市府成立專案小組進行協調與評估，作為都市更新條例第36條規定（下稱拆除條款）執行參考依據。

於公辦都更辦法公布後，出現不少異議聲浪。這到底是因為哪些原因呢？這篇文章接下來將先簡單介紹公辦都更辦法的內容。

二、《公辦都更辦法》裡面寫了些什麼？

公辦都更辦法全文共19條，而前面雖然提到臺北市政府說公辦都更有四種類型，但實際上這四種類型並沒有明文規定在公辦都更辦法裡面，因此究竟這四種類型是分別對應於哪一個條文，必須從條文內容及市府說明之間相互對照才可得知。

（一）全程型公辦都更條文最完整

首先看全程型，除第15條、第17條及18條以外，整部公辦都更辦法幾乎都是針對全程型而規定的，可以說全程型為典型的公辦都更，因此全程型公辦都更也相對爭議較少。

（二）半程型都更的規定只是程序規定，但如何才能核准並不清楚

半程型所對應的規定應該是公辦都更辦法第15條，從條文內容可以知道，要採取這種方式，必須符合以下的要件：

1.依都市更新條例第10條或第11條規定辦理之都市更新事業：也就是說一開始是民辦都更的案件才有公辦都更辦法第15條的適用。

2.報核之都市更新事業計畫尚未核定：都市更新事業計畫是指更新單元的整體性建設計畫，包含配置、建築計畫及未來推動方式、進度及財務等。報核則是指依都市更新條例第19條申請核定

3.經實施者同意撤回原申請案：實施者依照都市更新條第3條第4項規定，是指實施都市更新事業的機關、機構或團體。而因為本條規定適用於自辦都更的案件，所以這裡的實施者也一定是民間團體，通常是建商或所有權人所組成的更新團隊。

4.由原範圍內私有土地及合法建築物所有權人選定代表，檢具到達都市更新條例第22條規定同意比例的同意書：都市更新條例第22條規定實施者在自辦都更程序中報核都市更新事業計畫應達到所有權人的同意門檻，依照該條規定共分成兩種情形，第一個是依照都市更新條例第7條劃定的都市更新地區，門檻是2分之1，第二個則是依照都市更新條例第7條劃定的都市更新地區以外之地區，門檻是5分之3。

公辦都更辦法第15條只有規範程序事項，至於實際上都市發展局是否一旦有人申請就立刻給予核准，或是仍然保有准許或駁回的權限，並沒有任何的規定，因此留下懸念，並且成為民間批評的重點。

（三）輔導諮詢型是以民辦都更為主，但讓人無所適從。

從市政府同時發布的簡報看來，市政府是基於輔導的角色，並以民辦都更為主。民間需自行整合達到前面有提到的都市更新條例第22條的同意門檻。

接下來依照這份簡報，可能進入自辦都更或公辦都更程序。如果是自辦都更，在都更程序中，是由都市發展局依公辦都更辦法第17條規定提供相關技術諮詢及行政指導。如果是公辦都更，則回到全程型的程序，只是在這份簡報公辦都更程序中「公告更新地區及更新計畫」卻拉出一條線對著自辦都更中「民間實施者整合擬訂事業及權變計畫」，本來已經分離的公辦及自辦都更程序，在此竟然出現匯流的現象，這到底代表什麼意思，單單從簡報以及公辦都更辦法的內容，很難在法律上給予適當的解釋。

筆者曾經實際參與某場公辦都更說明會，依照府方人員的說明，這意思其實是市府為了協助自辦都更者獲得容積獎勵，因此會依照都市更新條例相關規定，將民間整合擬定的計畫範圍劃定成都市更新地區。

（四）代拆型相對單純

代拆型依照公辦都更辦法第18條規定：「依本條例核定之都市更新案，已取得建造執照及拆除執照者，臺北市都市更新及爭議處理審議會得成立專案小組,，就該案評估與協調本條例第三十六條規定之執行，製作評估報告，作為本府執行參考依據。」

首先，這個規定適用的對象是依照都市更新條例所核定的都市更新案，文義上並沒有區分是自辦都更或是公辦都更案，法官錢建榮就曾經指出在公辦都更辦法先前版本中，有清楚定義拆除條款只能適用在民辦都更，但在最終的版本中，只有規定依照都市更新條例核定的更新案可以依照拆除條款規定拆除，但卻沒有區分公辦或民辦都更。

由文義還有制定過程等不同層面觀察，應該可以確認公辦都更辦法第18條規定同時適用於公辦及自辦都更案。民間有認為這個規定復活了拆除條款，有的並認為強化了拆除條款。

實際上拆除條款並沒有在司法院釋字第709號解釋當中被宣告違憲，拆除條款仍然有效存在，公辦都更辦法這一項規定只是維持現狀，而另外在執行前增加一定程序。因此，無論是支持或反對拆除條款的理由，在評價公辦都更辦法第18條規定的時候也當然可加以援用。

在介紹完公辦都更辦法內容後，本文接下來將從憲法的觀點評論這一部辦法。

三、大法官認為基於「公共利益」可以限制人民財產權和居住自由

（一）憲法保障人民的財產權和居住自由權

憲法第15條保障人民的財產權。而依照過去以來的司法院解釋，財產權指的是「人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」，憲法第10條則規定人民有居住之自由，它的意義在於保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由。

（二）大法官認為都市更新制度有公益性質

在司法院釋字第709號解釋當中，對於都市更新與前述兩種基本權利的關係有詳細的闡述，其中說到：「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。

都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第十一條第一項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。」由這段論述可以知道，大法官認為都市更新制度有其公共利益，並具體舉出促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境等三項不同的公共利益，而基於前面這些公共利益，法律可以限制人民的財產權及居住自由。

（三）都市更新條例第6條可以公共利益的參考基準

學說上則認為，所謂的公共利益「不是整個社群或其中大部分成員利益的總合；而是各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成的理想整合狀態。」，而針對都市更新，具體公益應該以都市更新條例第6條之規定當作判斷基準，這個條文規定：「一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」

（四）「公共利益」的判斷標準應該依據都更的程度有所不同

大法官雖然舉出上面三項具體公共利益，學說也對都市更新的公共利益有所闡述，但要達到哪一種程度，才能用來限制人民的財產權及居住自由呢？大法官並沒有明確說明，不過從理由書中的一段論述可見端倪，這部分提到：「都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響之程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同之規定。」，從影響程度重輕有別這句，應該可以推論都市更新因它更新的形式而有不同程度的公益要求。

都市更新的方式，依照都市更新條例第4條規定分別為重建、整建及維護。重建因為是將房屋拆除，效果形同徵收，因此以重建為都市更新方式時，應該具備非常強的公共利益；反過來說，整建、維護並沒有將房屋拆除，參與都市更新並不會喪失所有權，而且也可以繼續居住，因此，公益程度就相對較低。

（五）都市更新程序還需要確保正當法律程序的落實

除了公益要求外，重要的是要有確保公益的機制，司法院釋字第709條解釋就提到了：「都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。」之後並耗費非常大的篇幅強調都市更新的正當法律程序，理由就在這裡。

這個部分雖然是針對自辦都更，但舉輕明重，針對公辦都更，更應該要有確保公益的機制。而本文所關心的就是公辦都更辦法有沒有完備的確保公益機制。

四、公辦都更辦法，確保「公益落實」的機制需要檢討

目前民間對於公辦都更辦法的評論頗多，而爭論焦點幾乎集中於半程型、諮詢輔導型、代拆型，以下分別檢討。

（一）半程型——未必具備公益性質

半程型白話來說就是自辦都更到一半改成公辦都更。從市政府的簡報看來，等同於重新開始跑公辦都更程序。而這邊所面對的問題在於，正如前面所提到的，實際上都市發展局是否一但有人申請就立刻給予核准，或者是仍然保有准許或是駁回的權限，並沒有任何規定。

因為自辦都更包含由民間自行劃定更新單元，而未必與都市更新條例第6條所規定的情形有關，這一種自行劃定更新單元的方式本來在公益程度上已經有所爭議，如果沒有經過實質的審議討論，只要符合都市更新條例第22條的門檻就一律准許這些自辦都更「轉軌」到公辦都更，那麼就是以公辦都更的公益外衣包裝未必具有公益性質的自辦都更。

從法律規範的體系來說，因為公辦都更辦法是為了執行都市更新條例第9條所規定的公辦都更而制定的自治規則，而都市更新條例第9條已經限定於「經劃定應實施更新之地區」，所以如果是前面所提到民間自行劃定更新單元的情形，應該要認為這種情形不符合公辦都更的規定，而不准這種計畫依照公辦都更辦法第15條轉軌到公辦都更。

（二）諮詢輔導型－根本不知道在規定什麼

因為公辦都更辦法所規定的諮詢輔導型與簡報呈現者並不一致，因此諮詢輔導型是個很難從法律上給予評價的類型。當然這個不一致至少就已經代表未來在執行上可能面臨的混亂，而有違反「法明確性原則」的問題。

回頭看看本文所關懷的確保公益機制，如果是在自辦都更程序中，由都發局予以諮詢輔導，看起來並沒有什麼不妥。只是這種情況實際上還是自辦都更，而不是都市更新條例第9條所規定的公辦都更，因此體系上，公辦都更辦法第17條的定位就令人有所疑慮了。

而且第17條規定內容是：「第四條第六款規定經主管建築機關認定應立即拆除之合法建築物，都發局得提供相關技術諮詢及行政指導。」此外第4條第6款則是針對公辦都更的規定，既然已經是公辦都更，那麼技術諮詢只是行政內部溝通，何必規定；至於行政指導則是對人民的行政行為，又怎會出現在公辦都更程序。這項規定從法律上實在是難以理解，或許需要觀察未來執行的方式，以及市政府的進一步說明。

另外，針對本文前面所說的市府為了使自辦都更者獲得容積獎勵，因此將該申請計畫範圍劃定都市更新地區，都市更新條例第5條至第7條對於都市更新地區劃定其實有規範一定的要件，因此就算是為了讓自辦都更者獲得容積獎勵，仍然應該具備都市更新條例第5條至第7條的要件才是合法的方式，否則如果只是為了容積獎勵而作出劃定，恐怕不會符合公益的要求，而且有架空都市更新條例第11條的危險。

（三）代拆型——是否有確保公益落實的機制有待觀察

從文義還有制定過程中，公辦都更辦法第18條是適用在公辦及自辦都更。當適用在自辦都更的時候，這種情形也與都市更新條例第9條規定的公辦都更沒有關係，因此在法律體系的定位上令人有所疑慮。而第18條也只是程序規定，從拆除條款的內容來看，市政府甚至不能拒絕代為拆除。

從這點可以知到，拆除條款本身所帶有的反公益性質，事實上沒有辦法藉由公辦都更辦法第18條的程序加以彌補，因為市政府依法就是負有一個（具有反公益性質的）代為拆除義務，它所能評估的也只不過是應該要如何執行而已。

在適用於公辦都更的時候，則會陷入裁判兼玩家的情況，也就是由市政府自己宣告公益存在，並由市政府依公益而拆除。在欠缺第三方（請注意，第18條所規定的專案小組仍然是內部組織，而且這個小組並沒有如同訴願審議委員會一般在法律上的獨立地位，因此仍然應該認定這個專案小組並非真正的第三方）介入的情形下，公辦都更辦法第18條是否真的具有確保機制的功能，同樣令人起疑，仍然需要視未來發展加以確認。

五、結語——「都市更新辦法」確保公益落實制度並不完善

都市更新依照它所規定的方式，對於人民的財產權及居住自由有不同程度的限制，而為了要正當化這些限制，也應該要有不同程度的公益要求。此外為了確保公益，更應該訂有一定的確保公益機制，尤其是程序面上的機制。

從這個觀點觀察公辦都更辦法，可以發現有許多地方充滿疑慮，特別是雖然規定在公辦都更辦法裡面，但實際上卻是自辦都更的半程型、諮詢輔導型及代拆型。為了確保都更確實符合公益要求，市政府在執行公辦都更辦法時，可能需要更加小心翼翼，才不致於被批評而進退兩難。

參考資料：

1.《臺北市公辦都市更新實施辦法》今日市政會議通過，並預計3月底公告實施新聞稿，http://uro.gov.taipei/ct.asp…（最後瀏覽日2016/04/17）
2.其他層面的分析可以參考：《328 士林王家四週年》 怪手依舊在 只是顏色改…，http://www.eventsinfocus.org/news/485（最後瀏覽日2016/04/17）。本文若干觀點受此啟發。

題目為當月責任編輯所加，原文標題為《公辦都更辦法分析》