《總統職務交接條例》: 防弊利器? 憲政大怪獸?
文/朱子元 (台大法碩士，律師考試及格)
總接職權交接的問題，因今年總統大選後長達四個月的空窗期而浮現了出來。其實，《總統職權交接條例》曾於2005年3月、2008年3月、2014年4月分別由國民黨及台聯提出相關草案。2005、2008年之提案，於國民黨總統候選人馬英九當選後，程序即告停止。2014之提案，也因立法委員任期屆滿而不予續審。2月1日新國會，新立委宣示就職，占有國會多數的民進黨主張迅速通過 《總統職務交接條例》，作為解決空窗期的方法，首次進軍立法院的時代力量，也提出了《政權交接條例》。為了怕範圍太廣，就先來談談民進黨的《總統職權交接條例》吧。
這個條例會帶給我們什麼樣的問題呢? 它到底是防弊利器，還是憲政大怪獸呢?
根據媒體報導(風傳媒: http://www.storm.mg/article/78849) 《總統職權交接條例》可區分為三大部分:
第一，職權交接細部事項
諸如: 得成立正副總統當選人辦公室、當選人得向中央各機關調閱資料、確保有關國防、外交、兩岸情報文件檔案之確實交接。
以往總統換人時，總有文件消失不見的情形發生，這次要把握機會好好防堵，才能追究前朝的責任。
第二，凍結人事任命
自當選日至現任總統離職日起，總統、行政院長及其他部會首長不得任用或遷調簡任級以上之公務員及公營企業或有官股之民間法人之董事、理事、監事等。
簡任官是最高等級的事務官(「簡」聽起來好像不怎麼厲害的說)，之上就是政務官了，政務官必須隨著政權更換走人，如果有政務官同時也是事務官該怎麼辦呢? 這時原來的政務官就可以調回原本的事務官，繼續當高官!那原本不是事務官的政務官該怎麼辦? 就可以派到台電啦，中油啦，空降當官派董事長，繼續領高薪。原本要要走人的，就可以留下來囉….好像不太對…? 交接條例，就把這些權限都凍結起來!!
第三，凍結重大政策
除立法院已通過之法律案、預算案，行政院不得新增重大政策及特別預算，也不得簽署國際條約、公約、協定，此亦準用於兩岸間之各種協議、協定。如於進行中之政策有重大爭議，應停止。
比如說像貨貿、遠傳併中嘉等等影響深遠的政策，為了怕舊政府「先下手為強」，也不准動!!
簡單來說，除了細部的交接事項外，《交接條例》凍結總統、行政院長各部會首長的用人權、用錢權、政策執行權，立意很好，可惜….先來說這裡的結論：
凍結這些權限，真的是違憲了….(不過凍結兩岸協議那邊沒有喔，可參考後面)
為什麼違憲呢? －違反權力分立和責任政治
這樣就講到我們憲法裡的兩大原則! 第一個是權力分立，第二個是責任政治。在權力分立下，行政權負責執行具體政務，立法權制定法律等等，彼此制衡，才能保障人民權利與自由。責任政治反映在哪裡呢? 就反映在行政權內部的人事決定上面，用人才能做事，總統、行政院長既然要為政策負責，就必須有人事決定權，責任藉由人事決定一層層傳下去，就是所謂的行政一體。好，這是大原則，那交接條例哪裡跟這兩大原則衝突呢?
大法官: 立法院不能完全剝奪行政院人事決定權
總統、行政院長及其他部會首長不得任用或遷調簡任級以上之公務員及公營企業或有官股之民間法人之董事、理事、監事部分，侵害行政院本著「責任政治」精神而享有的人事決定權。
憲法怎麼看立法院與行政的人事決定爭議呢? 行政組織，基於行政事項的上命下達，行政一體以及責任政治的要求，人事原則決定由行政院長(或總統)主導。憲法第56條規定:「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」正是此理。
雖然會有例外，但例外不能完全破壞原則!!
比如說，主管特殊領域之部會首長，基於專業性，公正性要求，需要外於行政院長之掌控，依照法律獨立行使職權，此即所謂的獨立機關，如國家通訊傳播委員會。2006年時，當時的立法院便以該機關必須獨立為由，提出了以下方法: 由立法院「各政黨（團）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名、行政院院長推薦三名」(當時通過的組織法內容)，最後再交由一樣依立法院席次比例選出之專業委員會審查。
很明顯地，立法院是以「維護機關獨立」為由，對行政院的人事決定權進行干預。在「機關獨立」與「維護行政權一體性」的衝突下，大法官如何應對呢? 大法官在釋字613號表示:
按作為國家最高行政機關之行政院固因基於行政一體，必須為包括通傳會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因通傳會施政之良窳，與通傳會委員之人選有密切關係，而擁有對通傳會委員之具體人事決定權，然為避免行政院恣意行使其中之人事任免權，致損及通傳會之獨立性，行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權仍非不能施以一定限制，以為制衡。」
「權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（本院釋字第五八五號解釋參照）或導致責任政治遭受破壞（本院釋字第三九一號解釋參照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。
簡單來說，大法官認為「責任政治」在民主程序中是很重要的，人民選出政府，政府對人民負責，如果人民不知道政府裡到底誰該負責，下次到底要用選票教訓誰呢? 所以原則上行政權中的人事決定權，就算是獨立機關，立法院僅得施以一定之限制，但不能到達剝奪行政權中人事決定權的要求，以立法院各政黨席次比例所決定之NCC人選，已剝奪行政權中之人事決定權，侵害行政院長依憲法第56條所享有之權限。
立法權試圖向行政權爭奪人事決定權的情形，同樣發生於決定公民投票舉行事項的公投審議委員會，立法院於公民投票法中規定，公投審議委員會須以立法院政黨比例決定，對此，大法官於釋字第 645 號認為:
公民投票法第三十五條第一項規定：「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。」關於委員之任命，由政黨依立法院各黨團席次之比例獨占人事任命決定權，使行政院院長對於委員之人選完全無從置喙，僅能被動接受提名與送交總統任命，實質上完全剝奪行政院應享有之人事任命決定權，顯已逾越憲法上權力相互制衡之界限，自屬牴觸權力分立原則。
綜合以上兩件大法官解釋，可以得出一結論: 立法院對於行政院之人事決定權，僅能限制與制衡，但不能完全剝奪。完全凍結人事，就是大法官所說的侵害行政權中人事決定權。
另外一個可思考的點在於，禁止任命限制僅持續一定的時間(自次任總統當選人勝選至次任總統就職止)，這種時間的有限性，是否代表著，禁止任命之規範，只是制衡，而非剝奪? 這裡我們還是要從責任政治的角度之思考，總統、行政院長必須為其任期內所有作為負責，大法官提出責任政治，念茲在茲者，就是立法權不能完全中斷行政權對政務的可責性，不論在任何時刻都不行。
試想，如在交接期間內，部分行政官員受到懲戒而免職，職位空懸，如該事務領域又發生先前未預料的變故，諸如最近發生的南台大地震、國際性的金融、經濟危機等等。行政院長受限人事任命禁令不能緊急任用適當之人解決，誰能為政務停滯來負責呢? 這就成了大法官所說的「對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙或導致責任政治遭受破壞」。因此時間之有限性並不能導出禁止任命規範僅為限制或制衡之結果，只要在任一時間點，行政權之人事決定一體性、可責性受到完全地中斷，即屬對行政權核心領域之完全剝奪，應屬違憲。
防止現任總統、行政院長掣肘的方法
當然我們不能否認即將卸任之總統、行政院長有安插親信、以對接任者進行掣肘之可能。但現行制度下，已有許多方法予以解決。
第一、 利用國會的質詢、調查權制度，迫使行政院長說明於交接期間，人事任用之合理性與必要性。
第二、 舊內閣總辭後，新總統與行政院長即可任命新政務官，至調任事務官者，本即維持中立，遵從新政務官之命，推行政務，如果不聽話，新的政務官也可懲戒事務官，不用擔心!
第三、 公營企業之董事，新政府組成後，立即可依公司法27條改派，理事、監事等等，也可做一樣的處理，事先予以一律禁止任命、真的沒有必要。
禁止行政院不得新增重大政策或特別預算，對未來總統權限是一大限制！
憲法第53條規定:「行政院為國家最高行政機關。」具體的重大政策決定權屬於行政權一部分，並無疑問。問題在於立法院得過問多少? 可否完全禁止提出重大政策? 憲法第57條曾規定:「行政院依左列規定，對立法院負責：…二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。…」，但因增修條文而遭到凍結，憲法第63條仍規定: 「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」究竟「其他重要事項」的範圍應如何決定呢?
如以最廣義解釋「其他重要事項」，則針對任何事情，立法院都能議決。但「權力分立」原則豈不消失殆盡? 如果說立法院具有民主正當性，即得議決一切國家重要事項，那背後就是內閣制的行政立法合一之思想，然而，我國憲政實務之運作，自2000年迄今已偏向總統制下行政、立法分立之精神。總統當選人蔡英文，亦不接受「多數黨組閣」之內閣制主張，我國未來應將繼續維持偏向總統制的運作方式，則「其他重要事項」的最廣義解釋即與現行的憲政運作及未來總統當選人蔡英文的主張衝突，如果真要恢復立法院的權限，當初為何不接下組閣權呢? 如果承認了立法院有這麼大的權限，可接管行政權，那我們選總統要幹嘛呢? 選國會就好了。基於上述行政、立法分立的思維，蘇俊雄大法官於釋字520號的協同意見書中對憲法63條中的「重要事項」作出了以下限縮解釋:
惟從體系解釋之觀點而言，該條(作者註:即指憲法第63條)所定之「國家其他重要事項」，應係指其他憲法規範授權、或法律規範保留予立法院為議決之事項，惟有如此，其所為決議方有規範效力可言；我國憲法學通說更強調，立法院此種重要事項議決權，仍須受權力分立原則之約制，不得侵及其他機關之決策權限。
換句話說，立法院可以決定的，應以其他憲法(增修條文)規定已劃歸立法院的事項或立法院得自行立法之事項為限。依照蘇俊雄大法官的見解，憲法第63條的「重要事項」議決權並非擴張立法院權限的根據，僅強調立法院依其他憲法(增修條文)規範本已享有之其他議決權限，更非無邊無際地賦予立法院議決任何重要事項之權力。從上述行政、立法分立的角度觀之，《交接條例》一律禁止行政院做成所有重大政策，就是侵害具體的施政權。
《交接條例》規定，立法院得禁止「未經立法院通過法律案及預算案」之重大政策，強調「未經立法院通過法律案及預算案」，沒有任何意義。所有國家重要政策皆須有法定預算之財務支持，立法院對重大政策的決策權限，已內含於對預算案之審查權限。如重大政策需要法律依據，諸如對人民自由及權利有影響者，立法院亦有法律審議權，行政院施政如欠缺法律依據，自然就是違憲違法，無待《交接條例》另行規定。
《交接條例》不禁止已成為法定預算內容或已有法律規範的政策，想像上，要使此項禁令產生任何意義，該重大政策應是難以於已通過之預算案項目中鉅細靡遺臚列，也不用以法律規定的事項。比如: 現任總統於新總統當選後就任前，與外國元首見面，或比如馬英九總統見對岸領導人習近平、馬英九總統登太平島等。然而，這些都是扎扎實實的「具體、個別的行政行為」，如立法院欲一律禁止，豈不從抽象規範制定的角色，一躍成為主導施政的最高行政首長? 此是最強烈的行政權侵害，也與偏向行政、立法兩權獨立分離的我國憲政實務顯不相容(老話一句，立法院決定就好啦，幹嘛選總統)。
一律禁止新增特別預算，南台大地震要特別預算，該怎麼辦呢?
就特別預算而言，預算案之提出為行政院之權(憲法第58條)，立法院則有預算審議權作為確保行政院濫提特別預算之機制。另依預算法第83條規定，行政院得提出特別預算，僅限於「一、國防緊急設施或戰爭。二、國家經濟重大變故。三、重大災變。四、不定期或數年一次之重大政事。」四種情形，立法院現一概禁止行政院提出特別預算，如過渡期間遭遇經濟變故或重大災變，就像此次地方因南台大地震受災，而亟需中央資金挹注，行政院應如何處理? 誰能為行政院不能提出緊急特別預算負責呢? 這裡又有侵害民主可責性的問題，如此都矯枉過正了!
現行的制度已有解決問題的方法，沒有必要自行創造憲法上所無的權力。
如何防止即將卸任總統與行政院長「先下手為強」 這樣一樣建議:
第一、 善用現已存在的質詢、法律案、預算案審議及立法院調查權制度。特別預算提的不好? 立法院還是可以表決不要讓你過啊! 硬要讓什麼東西闖關，就罵你罵到臭頭啊! 想搞鬼? 就組織調查委員會強迫你說明阿。在這種情形下，很難想像，還有官員會冒大不諱硬闖關。
第二、 利用立法院職權行使法第17條:「 行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質詢(第一項)。前項情事發生時，如有立法委員提議，十五人以上連署或附議，經院會議決，亦得邀請行政院院長或有關部會首長向立法院院會報告，並備質詢(第二項)。」主動邀請行政院長等來予以說明。藉由公開予大眾，監督將卸任之總統及行政院長是否真有強渡關山行為。
兩岸條例大法官不認為是國際條約，可受特別限制，沒必要侵奪行政院權限
憲法規定，行政院得議決條約案(憲法第58條)，條約簽署權則由總統為之(第38條)，立法院則有事後審議之權。依大法官釋字第329號所述，所有國際條約、公約、協定，除經立法院事先授權或事先已經立法院同意簽訂者，皆須經立法院同意始得生效。立法院已有相對應之監督機制。以法律限制總統、行政院之條約簽署、決議權，侵害其憲法上權限，亦無必要。
與中國大陸簽訂之協定，大法官釋字第329號則認為不屬憲法所稱之「條約」，無侵害憲法第38條總統締結條約權及憲法第58條之行政院議決條約權之虞。但是，對任何之政治團體所進行之具體締約行為，都是行政行為之一種。究竟「與中國大陸簽訂協定之具體行為」，立法院是否有共享權之權呢? 此可參照憲法增修條文第11條:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」憲法層次上既有賦予立法院特別制定法律管制之權限，又考量兩岸間敏感情勢，可認為於現任總統卸任前，暫時限制締結兩岸協定之規定，以確保此協定之簽訂確實符合新產生之民意，應屬可行，無侵害行政權之情事。
大法官第329號解釋
名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。
……臺灣地區與大陸地區間訂定之協議，因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送請立法院審議，不在本件解釋之範圍。
結論: 與怪獸作戰，但不應成為怪獸
《總統職務交接條例》是為了因應當選後4個月「新民意」與「現任者」不符的問題，立意雖好，但「只求目的，不顧手段」的時代早以過去了，憲法不為蔡英文而生，也不因馬英九而亡。總統、行政院長只要仍在任，他們就擁用憲法規定的權力，縱使當選人蔡英文挾帶超高人氣，也不會改變。憲法不容許只因為「高人氣」就可創造太上憲法機關之可能。
當年國民黨擁立法院多數而制定之《真相調查委員組織條例》，企圖以立法權驅動行政權之下的偵查權，當時有人以憲政大怪獸稱之，大法官也宣告該條例違憲。今政黨輪替，民進黨首次嘗到掌握立法院多數的滋味，面對國民黨目前的少數政府，也興起以立法權大幅侵奪行政權之意。也許短期看起來符合民意，但長期下來，只要不同的政治勢力取得政權，權力分立原則等憲法原則就拋諸腦後，這樣對台灣的法治真的好嗎?