【極憲評論】工會自強教戰守則──不當勞動行為裁決制度簡析

文/寧尚（律師）

圖片來源：勞動部

A公司是歷史悠久的大公司，早期由公司不同職務的勞工共同組成工會，並且要求新加入員工都必須加入，至今九成多勞工都說公司企業工會的會員。

然而，B工廠長期以來，因勞工所屬職務職別較低，聲音都被忽視。所以他們就以工廠為單位申請創立工會，也獲得設立證書。A公司卻拒給會所、拒給會務公假、拒絕代扣會費，一切要他們自己想辦法，導致會務運作非常困難，並且解僱創立工會的發起人會員。他們準備向勞動部申請不當勞動行為裁決………

Q1：「不當勞動行為裁決制度」的目的是什麼？

不當勞動行為裁決制度，是2011年之後，藉由工會法第35、36條、勞資爭議處理法第四章（第39條至第52條）、團體協約法第6條第5項、第32條規定所架構的制度。不當勞動行為的核心理念有兩個：

「維持工會之存續與功能」、
「維持工會自主、獨立而不受雇主不當之支配、介入或影響」

也就是說，禁止雇主利用他們經濟優勢的地位，對勞工於行使團結權、團體協商權及團體爭議權這「勞動三權」時，採取反工會組織及工會活動的不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工的相關權益。

國際勞工組織（ILO）在1949年第98號《團結權與集體協商公約》公約揭示以下原則：
第1條：「(1) 工人應充分享有在其就業方面免受反對工會之歧視行為之保障。(2) 此項保障應特別適用於下列之行為：(a) 以工人不得參加或須退出工會作為僱傭之考慮。(b) 因工人為工會會員、或於工作時間以外參加工會活動、或經雇主同意在工作時間以內參加工會活動，而作為解僱工人或損害其權益之理由。」

第2條：「(1) 工人及雇主組織應充分享有在其設立、活動、或管理上免受彼此或彼此職員或會員之任何干擾。(2) 尤應注意者，凡旨在促進設立受雇主或雇主組織控制工人組織、或對工人組織予以財務或其他方式之支持以冀將該工人組織置於雇主或雇主組織控制之下者，應視為構成本條所稱之干擾行為。」

第3條：「凡有需要，應設置適合國情之機構，以達保證尊重上述各條所指組織權之目的。」
第4條：「凡有需要，應採取適合國情之措施，鼓勵並促進雇主或雇主組織與工人組織自動協商機構之充分發展與利用，俾經由團體協約釐訂勞動條件。」[註1]

上面這些條文的意旨，都可以用來支持不當勞動行為裁決制度的建構。

Q2：不當勞動行為「裁決」之意義與作成之程序？

我國不當勞動行為的制度構造，原則上是透過「勞動部的行政處分」作為干預手段課予雇主一定的義務，禁止他們的不當勞動行為來恢復侵害前之原狀，並藉由「罰鍰」手段遏止義務的違反，同時也沒有排除行政執行法第三章之適用，因此可以啟動扣留財產、或是裁處怠金等等行政執行的手段逼迫雇主履行義務。

在有不當勞動行為發生的情形，如果要做成行政處分（也就是不當勞動行為裁決處分）來逼迫雇主履行義務，必須要限定在「申請人之申請」來當作唯一的開啟程序事由。

在程序上，則藉由「不當勞動行為裁決委員會」作為審理單位。目前裁決委員依法是7-15位，都是勞動法或是勞動關係的專業學者、律師所共同組成，所有決定都是經過委員的討論後合議決定。

裁決程序上會先指派委員3人進行調查程序（至於開會次數，則視案件繁簡程度而有差異，原則上大部分都是2-3次），負責調查證據、釐清事實、整理爭議點。調查程序結束，則召開大會（原則上全體委員會到場），針對事實與法律上爭議點為陳述、辯論，再由委員會最後作出裁決決定。

裁決程序中，不同於一般的行政程序，而是採取較為嚴謹的程序，包括要求申請人的申請書要把請求具體而且連貫地先講清楚，也就是申請人必須要具體化申請聲明、事實與主張的事由一貫，所主張事實要能夠對應到特定法律要件。雇主的答辯則必須具體，並且委員、雇主、申請人三方的資料都能互通。

裁決委員會可以依職權主動要求雙方提出資料，雙方不得拒絕提出，也不能虛偽說明或舉證。甚至裁決委員經勞動部同意，也可以直接進入事業單位訪查[2]。

就此來說，裁決程序比一般的訴願程序更為嚴謹而且正當，除了委員專業性更高以外，仍會為了釐清事實而開啟多次調查程序（一般訴願程序都是以書面審理為主，陳述意見往往淪於形式，很難達到實質效用），因此，裁決程序比通常行政程序而言，屬於更加嚴謹的正當行政程序。通常勞、資雙方也都會委請律師出庭處理，整體而言與一般訴訟程序頗為相似，是一種「準司法化」的程序構造。

Q3：針對裁決決定不服之後續救濟？

也因為這樣，裁決決定雖然不是法院判決，而只是行政處分，如果是程序駁回之「不受理」決定，申請人應於決定書送達之次日起30日內繕具訴願書，經由勞動部向行政院提起訴願，再循行政訴訟救濟。

如果裁決涉及實質處分，後續救濟我國目前採取雙軌制度。除了涉及工會法第35條第2項規定即涉及「若勞動部直接確認解雇、降調、減薪或其他不利待遇無效」之裁決，當事人於裁決決定書正本送達30日內，未就作為裁決決定之同一事件，以他方當事人為被告，向法院提起民事訴訟者，或經撤回其訴者，視為雙方當事人依裁決決定書達成合意。也就是如有不服，應循普通法院走民事訴訟救濟程序。除此之外之裁決決定，如有不服，則毋庸訴願，直接循行政法院走行政訴訟救濟。

針對不同的不當勞動行為裁決處分類型，本文整理如下：

Q4：不當勞動行為之類型？

規範不當勞動行為具體類型之條文，其一為工會法第35條第1項共五款之不當勞動行為類型；其二為團體協約法第6條違反誠信協商之不當勞動行為類型。以下分述之：

(一) 工會法第35條第1項：

上面這個表格是工會法第35條第1項所禁止之「不利益待遇」型態以及「支配介入」型態之不當勞動行為。關於解雇、降調部分固然無須特別說明，這邊的「減薪」，無論是被認定為工資之經常性給與，或是與工資無涉之「恩惠性給與」（如津貼、獎金等）的減少，都算在裡面[3]。

至於「其他不利之待遇」，必須是對於勞工「直接或間接」的不利對待，而且與「妨礙工會活動」有「相當因果關係」，雇主主觀上也必須具有「不當勞動行為之意思」時，才可能構成不當勞動行為[4]。

另要特別注意的則是「支配介入」類型。從立法理由當中可以看出，是考量到雇主妨害、限制或影響工會活動的行為有許多種類型，因此設立一個「概括條款」而作出廣泛的、統括性地禁止。不當勞動行為裁決委員會委員侯岳宏教授就認為，對於工會選舉、派員監視工會大會的運作狀況、拒絕代扣會費的慣例、不同意工會副理事長代理理事長駐會、雇主拒絕工會要求把會務假從績效指標中移除、拒絕給予會務假、提高會務假審核門檻、無理由拒絕一般性團體協約協商、妨礙企業工會宣傳活動等，或是雖未直接構成工會活動之危害，但無正當理由或有打壓工會之「動機」，都會構成工會法第35條第1項第5款「支配介入」型態之不當勞動行為[5]。

最後，必須要說明的是，不當勞動行為需要以「主觀要件」為準。雖不以故意或過失為必要，但必須依勞資關係脈絡，從客觀事實的一切情狀，作為認定雇主之行為是否構成不當勞動行為的依據；至於行為人構成不當勞動行為的主觀要件，必須以行為人具有不當勞動行為之認識（知道這是不當勞動行為），以及出自於不當勞動行為這種不利待遇的意圖（想要作出不當勞動行為），才會構成工會法第35條第1項之不當勞動行為[6]。

(二) 團體協約法第6條：
這一條規定勞資雙方在團體協約協商時，應本誠實信用原則，進行團體協約之協商，也就是所謂的「誠信協商義務」。這款規定，基本上勞、資雙方都可能因為違反這一條的規定而構成不當勞動行為。如果工會向雇主提出特定事項之團體協約協商要求時，這種事項必須是以約定勞動關係及相關事項為目的，特別是雇主有處分權且與工會會員勞動條件相關或涉及雇主與工會間關係的事項，並且內容合理適當者，雇主才負有誠信協商義務；如果雇主不盡協商義務，才有可能構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。

例如對於提供團體協約協商過程中必須資料這件事來說，裁決委員會曾引用美國全國勞資關係委員會之見解，有關協商單位員工資料，如姓名、地址、年資、工資給付率、職務分類表及其他工資給付等等有關的數據；休假、資遣計畫、獎勵計畫及其他福利或特權（不限於上述資料）等資料，是團體協商「推定相關」之資料，工會不需證明特定之相關性，由雇主負缺乏相關性之舉證責任。至於其他「非」推定相關資料，則應該由工會證明它的相關性，雇主才負有提供這種資料的義務。

另外，雇主之財務資料，雖然原則上可以不主動公開或提供，但是雇主一旦在協商過程中引用公司的財務負擔能力，作為無法接受勞方訴求之理由，那麼就同時也負有就自身財務狀況加以證實的義務，以利雙方誠實地進行團體協商。裁決委員會也曾援用日本實務見解，要求雇主應盡量使工會理解並同意其主張，即使雇主對工會的要求沒有讓步的餘地，但至少雇主對於工會的要求應該要具體地說明他主張的根據，並提示必要的資料，以誠意進行團體協商。也就是說，雇主應該誠實對應工會之主張或要求，進而摸索雙方達成合意的可能性[7]。

Q5：不當勞動行為裁決機制意義與未來展望？

我國不當勞動行為裁決制度運行至今已經過了5年左右，目前也藉由一次次的裁決事件，正在充實裁決程序、實體判準。

除此之外，對於整套不當勞動行為裁決制度上的不完備之處，也應該當適時的提出。例如所希望禁止的不當勞動行為，雇主是構成之主體當無疑問，但若像是工會的不當勞動行為，卻僅有團體協約法第6、32條違反團體協約誠信協商義務。然而，如調解程序下之誠信協商義務、例如為了罷工而罷工但不願誠信開啟續行二次調解的職業工會；或是直接使用權利事項（勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所生的事項）作為罷工事由；或是違反民法第52條第2項社員平等決議投票權之違法罷工；或是協商過程中片面對雇主造謠；或是無期限罷工仍保有高額月薪卻不願開啟協談、協約談判程序等，導致在勞資談判程序上雇主立場片面惡化，在我國還沒有實質的雇主團體前，其實是應該增訂工會本身也不能逾矩的不當勞動行為，否則即將形成工會行動只要未達爭議行為，均得以引用工會行動權而無限擴大保障，變成不容雇主支配介入，但容許工會無克制地搗蛋的一面倒談判實力不均情況。

然而，同樣的，對於不當勞動裁決制度本身而言，其本有落實保障集體勞動權之重要使命不容忽視，則現有制度運行是否能充分保障集體勞動權，也應留待時時檢討與關心。本文另引用今年桃產總所發起集會抗議訴求，以及張鑫隆教授對今年新海瓦斯勞資爭議下一個裁決決定的反省，另供讀者參考，希望帶來讀者更多對於不當勞動裁決制度的思考：

2016年4月間，桃產總也曾經前往勞動部對不當勞動行為機制提出抗議，本文引用邱琮皓記者於中國時報2016年4月20日之報導部分，全文照引：
「桃產總表示，依《勞資爭議處理法》第44條第2項規定，裁決會必須『依職權』調查事實及必要之證據，也就是說裁決會必須『主動』調查事實及證據，而非『被動』等待當事人主張。但實際情形卻是裁決會常置身事外，並由雙方自行攻防，而未依其職權進行調查以釐清真相。他們認為，這樣的審理模式不只是違反了現行規定，更重要的是，在目前裁決會仿效法院的進行方式下，這樣的作法將對無錢無勢請不起『大律師』的工人更顯不利，而此無疑是在裁決中重現原已不對等的勞資關係，並任由相形弱勢的工人和工會自生自滅，要求裁決會應確實遵守目前制度的規範，並負起調查事實及證據的責任。依目前規定，裁決審理期間雖『最長』便可達4個月，但在運作上利用申請人的補正時間或相對人的答辯時間，實際審理期間則可能超過5個月以上，又即便資方打壓工會和工人的事實已非常明顯，工人仍時常必須經過4個月以上的審理折磨。裁決機制所標榜的迅速救濟儼然已成天方夜譚，而其結果便是拖累在制度中與資方搏鬥的工人和工會，更拖累一個個在背後辛苦支撐工人的家庭，這其中，因長期審理無法定案而自殺及心肌梗塞的萬化工會幹部和自殺的台勤工會幹部家屬都是血淋淋的例子。」 [8]

張鑫隆教授評論105年勞裁字第1號不當勞動行為裁決決定書，這是新海瓦斯案歷起重大勞資爭議決定之一（已引發數次勞資糾紛以及數個不當勞動行為申請與行政法院判決等），他提到：
「裁決制度開始之前，資方利用調職→解僱的模式來打壓工會幹部進而消減工會的手段似乎無往不利。不當勞動行為裁決制度的創設便是要保障工會存續的空間，幹部免於不利益對待的威脅。但是工會存續的保障只是狹義之團結權的實踐，工會得以自主發展，對資方產生抗衡的空間才是此制度最大的目標。……然而在本號裁決中我們明顯看到工會只受到存續的保護，自主性的空間仍然受到威脅。在裁決會的立場，調動一個長達25年一直都是相同工作內容和地點的工會幹部，其必要性如此之低，仍然被認為是資方的權限，形式上沒有受到影響的工會幾乎沒有反對的空間。裁決會這種只重視工會之存續卻漠視工會主體性發展的傾向，……例如《勞資爭議處理法》第44條第2項明確規定裁決委員會應指派委員一人至三人，依職權調查事實及必要之證據。但實際的運作是由小組中之具律師身分的委員主導，依照當事人進行主義的模式在操作，以致裁決書中常出現主張相對人有不當勞動行為意思的勞方因無法舉證證明而被駁回的裁決理由。再加上由專辦勞動案件的律師主導，往往因為其在律師業務上多代理特定一方的訴訟，而可能受到其個人立場特質的影響，在裁決案件的調查和判斷上常出現刻板的偏見。」[9]

參考資料：
[1] 譯文請參照
http://www.tw-roc.org/book/index.php/4960/2011-03-30-11-27-30/2034-c098.html。
[2] 參照勞資爭議處理法第44條第3、4項。
[3] 參照勞動部104年勞裁字第58號不當勞動行為裁決決定書、北高行100年訴字第1817號判決。
[4] 參照最高行政法院105年判字第40號判決意旨。
[5] 侯岳宏，《不當勞動行為救濟的基礎理論》，第218頁，104年7月。上開相關案例整理，本文參照林良榮、邱羽凡、張鑫隆，《工會保護與不當勞動行為裁決制度》，101年10月30日，勞動視野工作室出版。
[6] 參勞動部不當勞動行為裁決委員會104年度勞裁字第29號裁決決定書、行政院勞工委員會不當勞動行為裁決委員會100年度勞裁字第2號裁決決定書。
[7] 參照行政院勞委會101年不當勞動行為裁決決定書意旨。
[8] 報導內容引自中國時報：
http://www.chinatimes.com/realtimenews/20160420003082-260405 。
[9] 評述內容引自苦勞網：http://www.coolloud.org.tw/node/85708 。