【極憲解析】能不能解釋一下馬總統的「不沾鍋」？

文/寧尚(台大法碩士，執業律師)

2008年馬英九宣稱因為我國憲法採「雙首長制」，因此要「退居二線」，讓行政院長掌控行政權。但這8年多來，應該不會有人真的認為實際政策的決定者不是馬總統。其實馬總統，號稱「退居二線」的說法，就是個「不沾鍋」，想把所有的責任都往行政院長推。

然而，在2016年總統當選人蔡英文上台之後，會不會成為不沾鍋2.0？即所有決策權都在總統，但政治責任都由行政院長負責？要回答這個問題，就必須要從總統在憲法上的位置和權力談起。

一、 總統在憲法上不是「人」

或許大家都會以為，由689萬人選出的總統，就是「國家的代表人」。這個想法雖不算錯，但不能很精確描述「總統」的性質。

「總統」下面所管轄的各個組織（圖片來源：總統府網站）

翻開我國憲法，我國憲法對於憲法中的各個權力機關，都有設專章規定。總統的權限規定在第4章，從憲法條文可以看到，總統在憲法上 並不是單純只是一個「人」。從總統府網站上的組織圖，就可以清楚說明：

二、總統在憲法上不具備主要的行政權

至於總統在憲法上有什麼權力？從憲法本文到憲法增修條文以來，我國對於「總統」的權力設定，一直都是有存在一個不可化解的角色矛盾。

首先，憲法本文對於總統的權力設計，約略把總統想像成是一個：

對外代表中華民國(元首權，憲§36)，可以依法任免文武官員(憲§41、56)，統率陸海空軍(憲§36)，對外可以為締約、宣戰以及媾和之權，對內可發布法律(憲§72)，必要時在特殊危難下可宣告例外狀態(憲§39)。原則上，總統應當是超脫於五院之外的仲裁者，可以在各院之間紛爭的時候出來調解(憲§44)。也因為總統超脫於各院間之上時，同時總統具有赦免權(憲40)、授予榮典權(憲§42)以及刑事豁免權(憲§52)。

所以在憲法本文內，總統並不具備主要的行政權，他不是一個可以施政的機關。這跟我們的常人法感情差異甚大，因為我們總是覺得，總統是我們選出來的，應該要能夠對於現狀「大刀闊斧」地改革。而不是五院有爭執的時候才出來調停。

三、但總統可以單獨任命行政院長後，實質權力大增

1997年我國最重大的修憲的時候，把行政院長的任命權交給了總統。這次修憲，把行政院長的任命模式上擺脫立法院的決議同意，而單獨由總統一個機關任命。

在陳水扁、馬英九總統兩任任期下，兩位總統對於每一任行政院長的去職上都發揮相當程度影響力時，一定程度上應當建立了「總統具行政院長的免職權」這一憲政慣例。所以，當行政院長的「任命」、「免職」權限，總統皆具備時，總統與行政院長之間建立了完整的指揮監督關係。至少，行政院長的施政，應當都是會一定程度上貫徹總統的意志。（這也符合大家對於總統與行政院長間之關係。如果說行政院長可以超乎總統而獨立，恐怕很難讓人相信）。

四、雖然總統下指導棋，責任都是行政院長背

可是，如果從權力分立的基本原則來看，這種「有權無責」的制度設就，就形成了「不沾鍋」的總統。權力分立重點在於：「監督」(check)與「制衡」(balance)。為了避免民主集中制(亦即，雖有選舉制度，但是用民主方式選出極權、獨裁主政者等)，擁有民意的機關必須能夠彼此制衡。

如果說，行政院長是貫徹總統意志而為施政的時候，總統就不應超脫於各院之上，而應該被拉入凡間，受到其他機關的制衡。但是目前我國憲法的設計，卻只有制衡行政院長，而沒有制衡總統。

目前憲法透過下列流程，設計立法院和行政院意見不合的對抗：

(1) 行政院鬥立法院：

行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如果認為有執行的困難，經過總統核可後，向立法院提出「覆議」。若1/2以上立委維持原案，行政院就要受到拘束。

(2) 立法院鬥行政院：

立法院可以對行政院長提出不信任案（俗稱「倒閣」案），如果經全體立法委員1/2以上贊成，行政院院長就應該在10日內提出辭職，並可以同時請總統解散立法院。但若不信任案如未獲通過，1年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

立法院有議決預算案之權，可以透過預算控制、刪減、凍結等手段作為與行政機關談判籌碼或制衡能力。

立法院有議決法律案之權，可以透過制定法律，要求行政機關依法行政。而行政機關依據法律制定之行政命令，依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條到第63條，立法院都可以善加監督、控核。

行政院遇到有憲法第63條之國家重要事項發生或施政方針變更，除因情況緊急不能事先預知者外，應事前報告立法院；立法院也可以主動邀請行政院提出報告並備質詢。

馬英九是該道歉，但下台的是…（圖片來源：民視新聞台）

若立法院作成反對決議，則行政院對必須與立法院協商，若協商不成，行政院長必須下台或是立法院透過立法的方式要求行政機關就範。

從上面的介紹可以發現，立法院與行政院如果有任何權力分立制衡的手段上，最嚴重的最多就是立法院讓行政院內閣總辭；行政院呈請總統解散國會。但我們可以知道，就算內閣總辭，總統大不了再選一個內閣，但是總統卻可以輕易因此解散國會。這造成倒閣案與解散國會兩種機制長久以來都沒被使用，因為動搖不到總統。

五、憲法「有權無責」設計，創造出了「不沾鍋」的總統

目前我國的憲法設計，創造出了一個從雲端走下凡間的行政權主導者；但又不希望立法院跟行政院吵架影響到總統權威，雖然憲法上有預留彈劾和罷免的手段可以限制總統的權力，但門檻都太高了。

首先是，由立法委員發動彈劾案。立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員1/2以上之提議，全體立法委員2/3以上之決議，聲請司法院大法官審理。經過憲法法庭判決成立後，被彈劾人就應該立刻解職。彈劾案的發動有兩個困難，首先立委門檻過高；其次，司法院大法官決定難測，也不一定會成功。

其次，是由立法委員發動罷免案。只要經全體立法委員1/4之提議，全體立法委員2/3之同意後提出，就可以在我國自由地區選舉人總額過半數參與投票，並且有效票過半數同意的情況下，通過罷免案。

但罷免必須要全國過半數人民通過決定，是相當不合理的設計。以2016總統蔡英文為例，這次選舉的總投票率66.58%，蔡英文拿到了689萬多票，僅占了全國可投票人數的37.28%；但若要罷免總統則要全國超過50%的人出面投票，才能過罷免的門檻。

事實上，行政院各級機關，很多決策實際上都是總統授意，在總統不願意接受立法院的質詢或只是低度的詢問時，對行政院長砲轟依然無法對總統有任何影響。也因此，總統可以任意要求行政院長做特定決斷，但相關政治責任都行政院長來扛，形成總統掌握莫大權限，但無任何憲政機關能夠監督的「不沾鍋」現象。

六、除此之外，總統還擁有不受任何監督的「國家安全大政方針決定權」

除了拿行政院長當墊背，憲法增修條文第2條第4項還規定總統為了決定國家安全有關大政方針，可以設立國家安全會議及所屬國家安全局，單方面決定國家安全有關之方向。國家安全會議組織法第2條第2項規定國防、外交、兩岸關係及國家重大變故等相關事項，行政院長無實質決定權，而是要由總統決定。由總統決定也就意味著不受立法院監督（總統不用到國會接受質詢）。

舉個簡單的例子，關於中國大陸學歷採認、中生健保、亞投行入行爭議、M503航路事件、服貿、貨貿、兩岸和平協議這些兩岸事項，如果總統要自己決定，想擺脫立法院、行政院、司法院、監察院監督的時候，不是沒有任何憲法上依據。

七、結語

簡單來說，在我國，總統想做多就做多，想做少就做少，在憲法上都不是沒有道理的。我國憲政民主體制十分年輕，也仍然脆弱，這部憲法給了總統很多個「不沾鍋」避免監督途徑。是應該要好好想想，如何增加對於各權力的監督與制衡，凝聚民意重新修憲了！