【極憲法庭】打成一團法案還能過，你就知道立法院長的重要性（釋字第342號解釋）
文/極憲焦點團隊整理
【國會打架示意圖，非本號解釋的畫片（圖片來源：華視）】
82年立法院審議「國家安全會議組織法草案」、「國家安全局組織法草案」、「行政院人事行政局組織條例草案」時，因在野黨程序委員杯葛審理，執政黨（國民黨）立院黨團在82年12月30日院會中，提案變更議程將仍被擱置的3項法案自委員會抽出，改列為討論事項，逕付二讀。
當時在野黨派立法委員，採取杯葛立場，無待執政黨團為維持議事和諧而請求進行朝野協商，就蜂擁而上，展開激烈的抗爭，霸佔主席台，挾制會議主席，搶奪文件，破壞表決器及擴音系統等設備，甚至將垃圾桶套在會議主席的頭上，議場陷入極度混亂不堪的境地。
儘管在野黨派立委杯葛下，主席仍然堅守崗位，繼續主持會議，將該三法案逐案進行2、3讀的程序，於表決通過完成該3法案之立法程序。
但當時法案到底是怎麼通過的？似乎除了主席之外，沒有人知道。也因此有了釋字第342號解釋。
一、解釋摘要
司法院釋字第342號解釋，為聲請人謝啟大等58名、林濁水等56名、廖福本等60名立委，認為82年立法院審議「國家安全會議組織法草案」、「國家安全局組織法草案」、「行政院人事行政局組織條例草案」時，未經立法院完成2、3讀議決程序就交由總統公布有違憲的疑慮，因此聲請釋憲。本案涉及立法院就國安會議等三法之審議程序得否為釋憲機關審查的爭議。大法官認為本案法律案的立法程序，沒有不待調查事實就可認定有違反法律成立基本規定的明顯重大瑕疵，因此釋憲機關無法宣告其無效。本號解釋沒有意見書提出。
二、解釋文內文分析
(一)基於國會自治原則，議事規範由立法院內部自行決定其他機關應予以尊重
依民主憲政國家的通例，國家的立法權屬於立法院。基於國會自律（或國會自治）原則，立法院行使立法權的程序在不牴觸憲法範圍內，由立法院自行制定的議事規則決定；而議事規範如何踐行也是立法院內部事項，依權力分立原則，行政、司法或其他國家機關都應該予以尊重。
(二)立法院議事規範可以依決議變通，讓主張的政黨自行負政治責任
各國立法院的議事規範，除成文規則外，尚包括各種不成文例規，於適用時可以依決議變通，而由作此主張的議員或其所屬政黨自行負擔政治上的責任。
故立法院議事規範的適用，與一般機關應依法規嚴格執行，並受監督及審查的情形，有所不同。
(三)立法院必須依照議事規範審議法律
憲法第62條規定[1]，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織，代表人民行使立法權。憲法雖然沒有詳加規定立法院行使職權的程序，但立法院需要依據議事規範，審議法律案。
而議事規範是由立法院組織法、議事規則和議事慣例等構成，與一般民主憲政國家立法院所享有的自律權一樣。
(四)總統依據立法院移送而公布的法律，形式上已存在即生效力
立法院審議法律案過程中，是否踐行其議事規範所定程序，除了觸憲法外，都屬於議會依自律原則自行認定的範圍，並非釋憲機關審查的對象。此在各國實務上不乏可供參考的先例。如：
1.美國聯邦最高法院1890年裁判認為：
法案經立法院兩院議長署名送請總統批准並交付國務卿者，就應認該法案已經立法院通過，無須審酌立法院兩院的議事錄及有關文件。此是因為權力分立，各部門平等，互相尊重的意旨，司法機關就此等事項的審查權應受限制（見Field v. Clark, 143 U. S. 649）。
2.日本最高裁判所1962年裁判認為：
警察法修正案既然已經過參眾兩院議決，並循法定程序公布，法院只有尊重兩院的自主性，不應就有關制定該法議事程序的事實加以審理，進而判斷其有效或無效（日本最高裁判所大法庭一九六二年三月七日判決）。
3.德國聯邦憲法法院1977年裁判認為：
議會的議事規範除牴觸憲法者外，有關議事進行及紀律等事項，均是議會自律的範圍。法律在審議過程中曾經不同黨派的議員參與協商，提付表決時又沒有基本爭議，則於表決時，不論出席人數多寡，若未有至少5人以上議員之質疑，而經確認其無決議能力，即對決議的效力不生影響(BVerfGE 44, 308ff.)。
此各國判例所含立法院議事實務的細節雖然有制度上的差異，但其尊重議會自律的理念，則並無不同。
因此，總統依憲法第72條[2]規定，因立法院移送而公布的法律，縱然有與議事程序不符的地方，但形式上既然已經存在，依中央法規標準法第13條[3]之規定，仍生效力。
(五) 如果議事程序有不待調查，就能認定牴觸憲法的瑕疵，則仍無效
若立法程序有不待調查事實就可認定為牴觸憲法的重大瑕疵者（如未經憲法第63條[4]之議決程序），則釋憲機關仍然可以宣告無效。
不過，如果瑕疵是否已達足以影響法律成立的重大程度還有爭議，並有待調查，就是屬於事實尚未明顯的情況，應依議會自律原則，由立法院自行認定。否則，為了調查事實而傳喚立場不同的立法委員出庭陳述，無異是將政治議題的爭議，移轉於司法機關，亦與憲法第73條[5]的意旨有違。
(六)議事錄為記載完全，並不是影響法律成立的重大瑕疵
關於依憲法增修條文第9條[6]授權設置之國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局三機關，其組織應以法律定之。
行政院提出各該機關組織的法律草案後，立法院於同條第3項所定期限屆滿前審議，並經總統於中華民國82年12月30日公布施行。
其通過各該法律的議事錄，雖未經確定，但非議事日程上的討論事項，尚不涉及憲法關於法律成立的基本規定，亦即並非足以影響各該法律成立的重大瑕疵。
(七)立法院議事當時混亂，所造成的瑕疵需要立法院自行補救
除此之外，立法院當時議事情形混亂，導致議事錄未能確定，各該法律案曾否經實質議決，並非明顯，也無公眾週知，因此其瑕疵是否已達重大程度，尚有爭議。
依前開說明，應由立法院於相當期間內議決補救，若議決結果與已公布的法律有異時，就應該更依憲法第72條規定，移送總統公布施行。其生效日期，則得依中央法規標準法第12條及第13條規定決定之。
→直接上司法院大法官#342號解釋http://goo.gl/n0gYRA
[1]憲法第62條：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」
[2]憲法第72條：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之 ，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理 。」
[3]中央法規標準法第13條(民國 59 年 08 月 31 日 公發布)非現行：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」
[4]憲法第63條：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」
[5]憲法第73條：「立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任。」
[6] 中華民國憲法增修條文 (民國 80 年 05 月 01 日 公發布)非現行：「I總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局。II行政院得設人事行政局。III前二項機關之組織均以法律定之，在未完成立法程序前，其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止。」
[7]：中央法規標準法第12條(民國 59 年 08 月 31 日 公發布)非現行：「法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。」